聶輝華：政府官員不敢視察企業，哪裏出了問題？
【為紀念改革開放40週年，中國人民大學重陽金融研究院聯合觀察者網，舉辦“人大重陽系列講座——對話人大名教授”之“改革開放40週年”主題系列。本文為2018年12月19日，中國人民大學國家發展與戰略研究院常務副院長、經濟學院教授聶輝華演講全文，探討改革開放40年來的政商關係。】
聶輝華：
下面我報告一下關於中國政企關係40年的系列總結，很多東西不是很成熟，供大家參考。
政企關係為什麼重要？
這是當前非常緊迫的問題，2018年前後發生多次“企業家網絡上訪事件”。第一件事情是，2017年最後一天，中誠信集團的董事長毛振華在黑龍江亞布力滑雪場上對着攝像機當場控訴黑龍江亞布力滑雪場管委會亂作為，主要問題之一是管委會佔用他們買下的土地，此事影響非常大。毛振華現在也是人大國發院的研究人員，他參與創辦了“中國宏觀經濟論壇”。
第二件事情是，山東皇明集團董事長黃鳴，實名舉報山東德州市委書記不作為，主要是因為十來年前，他應地方政府的邀請建立了太陽谷，用今天的話來説就是特色小鎮。當時政府沒有錢，以一塊地交易。但這個地一直沒有兑現，手續沒有辦，土地也沒有真正移交，越往後越不可能移交，為什麼呢？因為越往後土地越值錢，沒有一任市委書記願意承認這個協議。
第三件事情是，山東臨沂市金鳳凰一個房地產開發公司負責人張方成，在網上發視頻和公開信實名舉報當地管委會主任是老賴。也是關於土地問題，當時當地管委會答應把一塊地出讓給他，交了1.6億元左右的出讓款，過了很多年，地一直沒有真正移交，手續一直沒有真正辦齊，管委會為什麼不願意遵守協議呢？因為土地更值錢了。事後當地政府表示願意將土地出讓款1.6億還給他，但他不同意，認為十年前的1.6億至今利息已經有6.7億。
這三件事情引起大家的高度關注，這在過去是不可想象的。一個商人在當地做生意最需要維護的是當地的政企關係或官商關係，不到迫不得已，不會和地方政府和官員撕破臉。企業家上訪事件如此密集地、高頻段地出現，説明當下的政企關係到了非常敏感和脆弱的時刻，所以才引起舉國關注。
政企關係是中國最重要的經濟關係和社會關係。在經濟體中，最重要的是政府和市場的關係，準確地説是政府和企業的關係，因為企業是市場的細胞。我從以下幾方面談談政企關係為什麼這麼重要？
第一，政企關係是決定經濟增長的制度環境之一。引用Acemogluetal的研究，制度第一是產權制度，政府保護企業的財產，這是政府和企業之間的縱向關係；第二是締約制度，政府要保護不同民事主體之間不同的合同協議，這是橫向的制度。
政企關係塑造了產權制度和締約制度，一個好的政企關係會首先保護政府和企業之間的契約關係或協議，也要保護企業和企業之間的關係，不好的政企關係相反。這個意義上講，政企關係是最重要的生產關係。
第二，政企關係是營商環境的一部分。
政企關係是更廣義的詞，本來營商關係這個詞是世界銀行使用的，是指各個國家放松管制的內容，世界營商環境排行榜，就是指管制的松度，比如我註冊公司要花多少時間，解散一個公司要花多長時間，打個官司要花多少時間等。現在中國政府把營商環境範圍拓寬，包括招商引資、培訓人員、補貼等。
第三，政企關係關乎官員和商人的切身利益。
地方的政企關係好，經濟增長快，官員晉升概率也是更高。更主要的是，扭曲的政企關係會使企業和企業家陷入困境。企業搞得好不好和政企有關係，政企關係反過來會影響到企業的生死存亡，政府對企業家是非常重要的。
第四，中國正面臨政企關係重塑的關鍵時期，當下政企關係還比較敏感和脆弱。
中央對政企關係或政商關係高度重視，2018年國務院召開的第一次常務會議就專題討論營商環境，李克強總理指出要抓緊建立營商環境平台機制，逐步在全國推行。現在國家發改委在牽頭，在全國22個城市試點評價營商環境，據説準備在2019年全面推廣。
我們怎麼分析政企關係？
研究政企關係通常會討論這個企業有沒有“關係”，有關係可以得到更多的資源，更高的定價，更多的訂單，股價會漲得更快，沒關係就很難深入發展。要深入研究我們必須重新定義和提煉政企關係本身。
我對政企關係做了一個定義：政企關係是政府通過一些政策與轄區企業在博弈過程中形成的某種互動模式。政府影響企業有幾種渠道，第一是法律；第二是專門的管制機構，比如FDA藥監局；第三是金融管制SEC（美國證監會）和中央銀行；第四是貿易政策，特朗普就是通過貿易政策極大影響政企關係。
反過來企業也會影響政府，也有很多渠道，第一是個人的遊説；第二是工會、貿易協會、行業協會的制度化影響；第三是所謂政治行動；第四是投資。曹德旺去美國投資，特朗普總統也要接見他，州長也要接見他，這也是政企關係。這個角度看，西方的政企關係和中國的政企關係沒有太大的差別，都是一種政府和企業家之間的相互影響。
那差別在哪裏呢？
我從兩個維度把政企關係分為四類，一是政府是否干預企業的微觀經濟活動，比如管理的價格，管理的出口，管理僱傭多少人，查企業的僱員有沒有交社保，有沒有合同；二是如果政府幹預企業，或政府和企業發生互動的話，這個互動行為是否合法合規。
第一類政企關係是政企合作，政府與企業有緊密的關係，但政府主要是幫助企業，政府和企業的互動是合法合規的，政府給企業按照一定比例補貼，或者招商引資。
第二類是政企分治，類似歐美的模式，政府和企業保持一定距離，政府不能干預企業的微觀活動，企業也不能隨便參與政治，兩邊都不能摻和，這是相對分治的狀態。
第三類是政企傷害，有些地方政府可能會對企業涸澤而漁，殺雞取卵，只想到怎麼像一個強盜一樣搶錢，做一個尋租型政府；企業也可能利用企業的影響要挾政府，傷害政府，比如有些企業到處騙錢，騙補貼，到每個地方吹個大泡沫，拿到一筆錢最後跑路。
第四類是政企合謀，就是政府和企業有非常緊密的關係，但政府和企業之間的行為很多是見不得光的，比如政府包庇企業的造假、環境污染等行為。
通過這些概念把政企關係分類，這樣才能深入研究，如果沒有這些概念，我們沒有辦法研究到底政企關係應該怎麼處理，怎麼判斷政企關係。
中國政企關係的三個階段
我們深度研究之後發現，中國民營企業發展或中國政商關係並不是波瀾不驚，而是暗流湧動，不是一馬平川，而是有波有折。
下面我把簡單的政企關係分為這幾個階段，不一定準確，是我自己的一些思考，供大家參考。
第一個階段，1949-1978年叫政企合一，那時候沒什麼民營企業，只有國有企業，國有企業是政府的一部分，所以可以稱之為政企合一，是政企合作的極端形式，那時候的政企關係比較簡單。
那個階段，企業完全是政府的附庸部門，沒有獨立存在的空間。國有企業就相當於政府的一個車間，國有企業基本什麼自主權都沒有，大部分國有企業都歸中央直接管理。中國在1955年之前是學蘇聯，行政管理體制是所謂的U型直線職能制，後面才改成M型。
第二個階段，1978-2012年，我稱之為既有政企合作也有政企合謀。
1978年之前，政企高度合一，沒什麼活力，所以也沒人幹事，1978年之後放松管制，以經濟建設為中心，企業和政府有共同的利益訴求。只要把經濟搞上去，政府官員得到更多的財政撥款和機會，當然也得到更多的尋租權力；企業得到更多的利潤，這是雙贏的結果。雙方都有動力把經濟蛋糕做大，既有光明正大的政企合作也有暗度陳倉的政企合謀。
合作有很多方面，中國的經濟增長能從1978年到現在高歌猛進，保持了中高速增長，這絕對是人類的奇蹟，政企合作發揮了非常非常重要的作用。最主要的體現是，在地區競爭的過程中，鄉鎮企業就是政企合作的產物。現在基本上沒什麼鄉鎮企業，但那個年代鄉鎮企業可以説是民營經濟的主力軍。很多是個體私營掛靠在鄉政府名下，可以説它是一種合作，某種程度上也是一種合謀。
招商引資是中國特色之一，很多地方政府為了招商引資可以説是嘔心瀝血。在東南沿海，很多官員為了招商，推出白加黑、5+2的優惠產業政策，吸引外資，這些舉措都是政企合作的重要體現，也是中國經濟增長的原動力之一。
1978年到現在，一方面中國經濟高速增長，另一方面我們也出現了不少的事故，礦難、環境污染、土地違法、偷税漏税、走私、豆腐渣工程、地方債、高房價等等。這些事情都可以用一個邏輯來解釋，就是政企合謀。
中央一方面委託地方政府管理企業，企業有兩種生產方式，一種是高成本、低污染，清潔的技術、合法的手段要花很多錢；另一方面，可以投機取巧，低成本、低質量，違法的容易出事。在信息不對稱條件下，如果中央政府只能看到產出，看不到生產過程，地方政府和企業就有動力合謀，合謀過程中可能發生腐敗或利益輸送。地方政府為了政績可能會鼓勵、慫恿、保護企業，選擇低成本、不安全、不環保、不合法的手段來發展經濟。這樣就會一方面經濟高速增長，另一方面事故層出不窮。十八大之前是這樣的，十八大之後情況有所改變。
這個過程中，中央政府可以選擇性干預，如果幹預就要防範合謀，經濟就會慢下來，如果不干預就允許、默許合謀，經濟增長就會快一點，這是宏觀調控的邏輯。
第三個階段，2013-現在，它比較複雜，既有政企分立，也有政企傷害，但趨勢是走向新型政企合作，只不過還沒有形成。
政企分立和政企傷害都是共存的，十八大空前反腐敗運動打破了傳統的政商關係。從過去政府和企業的“勾肩搭背”到現在的“背對背”，背道而馳，離得越遠越好，這是所謂的政企分立。這個過程也伴隨着“懶政、庸政”，政府不管企業了，企業想找政府也找不着。另一方面，經濟在下行，如果經濟形勢好，企業和政府可以一起做大蛋糕，過程中不管是合謀還是合作，大家利益都增。經濟下行時，蛋糕縮水，政府和企業之間變成零和博弈，這樣最容易導致政企矛盾。比如黑龍江的毛振華事件、德州黃鳴事件、臨沂張方成事件都是土地問題，當年土地不那麼值錢，只要你來我就給地。但現在經濟在下行，土地的供給是給定的，這時候地方政府和企業的利益關係在性質上已經發生了改變，就容易導致衝突。
我簡單概括一下這個階段：“合謀有風險，合作無動力，分立更安全，傷害難避免”，因為利益衝突比較敏感。
建立“親”“清”政商關係的難點
習總書記提出，政企之間要建立“親”“清”政商關係，也就是説政府要為企業服務，為企業提供好的服務，要親商、幫商、富商。總書記為什麼提這個呢？就是因為現在很多政府官員不敢接近企業。數據顯示東南沿海省委書記視察企業的次數，2010年為二十多次，2011年最高峯差不多是三十七次，2012年達到最高峯四十多次，2012年以後呈斷崖式下跌。因為開始反腐敗了，沒人敢去企業，連省委書記都不敢去企業調查；2016年穀底，以後再沒有恢復，儘管2017年、2018年有所好轉，但仍然沒有好轉。
2010年之後，中國經濟開始下行，掉到兩位數以下，經濟總體蛋糕在縮小，最關鍵的是房價下跌。房價決定了土地財政，土地財政決定了地方政府的飯碗，地方政府70%、80%都來自土地收入，房價劇烈下跌時説明地方政府錢越來越少了，現在地方政府要幫企業也幫不了。毛振華事件、張方成事件、黃鳴件都和土地這個背景緊緊相關。政商關係變成零和博弈，容易導致政企傷害。
政企關係要建立新型親清政商關係真的很難？難在哪裏？癥結在哪裏呢？我想總結為四個方面：
第一，政府對微觀經濟干預太多。
吳敬璉就説“中國是個管制型市場經濟”，有人總結為一句話“嚴苛性立法，普遍性違法，選擇性執法”，管沒問題，全世界沒有一個國家不管企業，但不能管得太多。
第二，企業家的人身安全和財產權缺乏保障。
企業家最擔心的不是市場風險，而是政策風險，是政策帶來的不確定性，準確地説是政府監管和法律法規的不確定性。中國有很多法律法規是不完善的，我們要建設法治國家，但畢竟還沒有建成。民營企業最需要“六穩”：穩就業、穩投資、穩外貿、穩預期、穩人心，其中最重要的是穩人心。穩人心最主要的是穩住企業的兩個權利：人權和產權。
第三，官員和商人的地位不對等。
自古以來我們就是士農工商的地位排序，山西喬家大院是著名的票號，即便山西人賺了再多的錢也要捐給父母買一個官，哪怕給他死去的爺爺也要買個官，這樣才能光宗耀祖，換句話説商人永遠沒有高的地位。這樣的條件下你很難做到政商“親”和“清”。
第四，意識形態一直存在。
這是個重要原因。改革開放以來，民營經濟發展一直存在障礙。80年代也不是民營經濟發展一馬平川，一直都有意識形態障礙。
怎麼建設新型政企關係？
接下來我簡單總結一下，前面都是問題，有什麼對策呢？我從幾個方面簡單談談自己的想法。
第一，“親”“清”政商關係難做的最重要原因是政府對微觀經濟干預太多，我認為就要減少政府對微觀經濟的干預，加強對權力的監督。應該明確，市場起決定性作用應該是主，政府發揮更好的作用是輔，主次要分明。
第二，大力發展民營經濟，力推“競爭中性”原則。我研究發現凡是政商關係關係比較好的地方，民營企業越發展，經濟越好，一般政府傾向於“放水養魚”；相反，政商關係關係不好的地方，往往民營企業比較少，監管嚴厲，導致“涸澤而漁”、“殺雞取卵”，因此營商環境惡化。今年年初，我們發佈了一箇中國城市政企關係排行榜，對全中國25個城市做了排行。得分越高表示政商關係越好，得分高的基本上是東南沿海。前10名裏除了北京還有邢台，全是南方城市，東莞最好。
第三，切實保護企業家合法權益，杜絕有罪推定。經濟案件不要隨便刑事化，法學家蔣德海做了研究，中國的刑法和民事有關的條例就有50多條，這在世界各國是罕見的。一般情況下，市場經濟應該以民法為主體，換句話説凡是市場能解決的，儘量讓市場解決，不要隨便用公權力介入，一旦用公權力介入，很容易發生腐敗現象。
第四，推進政策的規範化、透明化。政府是不掌握市場信息，但掌握了很多政務信息、項目信息，這些信息應該公開化。
第五，在政策制定過程中加強政企互動。
很多人覺得，我們要構建新型政商關係，以後政府要和企業保持距離，類似歐美式的政商關係。我認為中國在文化、制度、法律上是沒有辦法做到這一點的，更有可能學的應該是日本。日本的文化和我們同根同源，日本的做法是政企合作，日本政府在指定產業政策時，官員要和行業協會代表一起磋商，在此過程中媒體全天監督，防止合謀，我認為這是非常好的模式。
第六，政府要有契約精神和平等意識。
平等意識非常重要，沒有平等意識就不會有契約精神；沒有契約精神就談不上法治，又怎麼會建立公平、穩定、可預期的營商環境呢？
第七，盪滌傳統官商文化的陋習影響。
第八，解放思想，重新認識執政基礎與合法性問題。
今年是改革開放40週年，我們還是要重新提上解放思想，實事求是，這是鄧小平精神的核心、精髓、瑰寶。習總書記在2016年談到“親”“清”政商關係提到“兩個毫不動搖”，毫不動搖發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵發展民營經濟。允許民營企業人員入黨，也正是穩健的執政基礎，從執政的合法性和意識形態上解決民營企業的地位，將利於國家的長治久安。、
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