桂華：什麼樣的土地制度可以真正實現“人的城鎮化”
【文/ 桂華】
改革開放以來，我國進入高速城鎮化階段。人口城鎮化率從1978年的17.9%上升至2017年的58.52%，年均提高約1個百分點。伴隨着城鎮建設推進，我國實施了大規模的土地開發，1981—2014年，我國城市建成區面積從6720平方公里擴展至49982.7平方公里，增長6.44倍。
“中國依靠土地公有制創造了發展的奇蹟”，形成了具有中國特色的“城鎮化與現代化道路”。
在這一史無前例的大開發大建設過程中，土地徵收制度發揮關鍵作用。
在國家壟斷土地一級市場的制度體系下，大規模的土地開發主要以徵地方式實現。通過土地徵收，農村土地從農業用途向建設用途轉化，這一個過程還伴隨着土地從集體所有向國家所有的權利轉移。土地是農業基本生產資料，大規模的土地開發深刻地影響當地農民的生活方式。
國家通過合法的強制性權力進行土地徵收，奠定了我國經濟社會快速發展的基礎，但在土地開發過程中也產生了農民失地、徵地衝突等社會問題。
對此，一些研究者認為我國存在着“土地城鎮化”與“人的城鎮化”背離問題，即被徵地農民沒有隨着土地開發而同步完成城鎮化，並因此批判我國現行徵地制度。持上述觀點的學者主張改變國家在土地開發中的主導地位，鼓勵農民以興建小產權房的形式實現“自主城鎮化”。
目前《土地管理法》正在修訂中，徵地制度是本輪修法的重點內容。農民如何分享到土地開發利益，以及如何更好地推進農民城鎮化，成為土地制度改革的焦點問題。
農民城鎮化不單純是一個農民參與土地利益分配的問題，而是在土地建設開發的過程中，喪失土地生產資料的農民如何實現自身就業能力的提升和生活觀念的轉變。城鎮化過程除了包含物質層面上的空間轉移之外，還具有深刻的社會性內涵。
我國地域廣大，不同地區的土地開發強度和開發模式存在顯著差異，由此造成不同地區農民參與土地開發的差異，進而影響農民的城鎮化過程。本文比較不同土地開發模式下的農民城鎮化方式差異，揭示土地開發模式的社會效應，最後回到對當前徵地制度改革的評析。
一**、工業化路徑與土地開發的地區差異**
工業化是城鎮化的動力引擎，1978年以來的高速城鎮化進程與我國工業化發展有關。工業化改變人口、資本和要素的組合方式，吸引各要素在特定空間中集聚進而產生了城鎮化結果。
20世紀80年代以來，我國逐步在傳統的計劃經濟體制之外開闢商品經濟空間，通過“雙軌制”改革放活社會力量。在此背景下，各地區開啓自下而上的工業化路徑，在傳統的國營經濟體系之外，發展出以集體企業為主體的“蘇南模式”，私營經濟為主的“温州模式”和“三來一補”政策帶動下的“珠江模式”等。
90年代以後，日漸深入的社會主義市場經濟助推工業化進一步發展。工業化改變土地用途，提升土地價值，土地從農業生產資料向工商業要素轉變。基於不同地區的工業化路徑差異，我國形成了幾種典型的土地開發模式。
珠三角地區在我國改革開放中扮演了橋頭堡作用，珠三角已經成為我國工業化、城鎮化程度最高的地區之一。珠三角地區的發展與其位置上毗鄰香港特區和改革開放初期享受的特殊政策優惠有關。1978年東莞市（原東莞縣）設立了第一家與港商合作的來料加工企業，自此啓動珠三角地區的“三來一補”工業化發展模式。“三來一補”政策吸引外商來投資，結合土地資源和低廉充裕的人力資本優勢，珠三角地區在二十多年間發展成“全球工廠”。
土地是公有制生產資料，改革開放後，土地作為基本生產要素面臨着參與市場配置問題。在不改變土地所有權的情況，我國發展出國有土地使用權出讓制度，1988年的《憲法》修正案確認土地使用權可依法出讓。通過產權分割和設置土地使用權出讓制度，我國成功地解決了公有土地生產要素的市場化難題。
在實施國有土地出讓制度之前，珠三角地區已經開始大規模興建工廠。與全國其他後發地區政府徵地建設工業園區的工業化模式不同，珠三角地區的工業化是在農村集體土地上進行的。珠三角地區形成了縣鄉村組“四個輪子起轉的土地開發模式，在工業化過程中，地方政府創造投資環境、提供政策配套服務和建設公共基礎設施，村組集體提供土地生產要素。珠三角地區的土地開發以農村集體經濟組織為主體。
早期“三來一補”企業通過兩種方式解決用地問題，一是從農村集體經濟組織獲得土地使用權，二是租賃集體經濟組織建設的廠房。
當時珠三角地區的基層政府鼓勵以村和以組為單位，由農村集體經濟組織自發開發土地，興建標準化廠房，築巢引鳳，吸引外商投資辦廠。政府獲得税收，農村集體經濟組織獲得土地收益，外商利用廉價土地和勞動力來賺取利潤。
隨着企業越建越多，大量的外地民工湧入，珠三角地區產生了針對外來人口的居住和服務配套問題。地方政府無力解決這些公共配套，鼓勵農民來解決，各村的集體經濟組織向農民審批宅基地，農民投資建設出租房。
以東莞市高埗鎮為例，該鎮屬於珠三角地區工業化程度一般的鄉鎮，當地村民幾乎每户都擁有兩套以上的房屋，每套五層左右，建築面積近千平方米，區隔為幾十個房間出租，年房租收入近十萬元。高埗鎮有幾個村莊在90年代向農民劃分過四次宅基地，按照“四口人一個標準户”的標準來劃分，這些村莊每户都有四處以上宅基地，並且多數建成了出租屋。在工業化、城鎮化程度更高的東莞市虎門鎮，房屋出租收益更大，農民投資積極性更高，當地部分農民在私人宅基地上違法建設15層以上的永久性建築。
位於深圳的城中村
我國嚴格實施土地管理是在1998年之後，當年修訂《土地管理法》，規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，並規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設”。這意味之後的城鎮建設用地與工業發展用地只能通過國家徵收提供。
珠三角地區在1998年之前已經實現很高水平的工業化，該地區的土地開發避開了1998年修訂的《土地管理法》中的相關規定，避開政府對土地的嚴格管控，形成了具有強烈私人性和自發色彩的土地開發模式。這種土地開發模式低成本地解決了企業用地和外來務工人員居住配套問題，成為當地工業化騰飛的基礎，化解當時政府財力不足的困境。
另一方面，這種自發開發模式也造成了缺乏空間規劃、地權散亂等問題，給現階段珠三角地區的產業升級和城市更新埋下隱含。
蘇南地區的土地開發與珠三角地區構成鮮明對比。
改革開放後，蘇南地區的集體經濟發展模式獨具特色。蘇南地區的集體企業在20世紀90年代初期發展到頂峯，之後隨着市場環境變化開始走下坡路，90年代中期開始實施集體企業改制，90年代末期改制結束。
八十年代的農村集體經濟
蘇南地區集體企業改革的主要操作方式是將集體企業的所有權和經營權變為私人控制，集體經濟組織繼續保持對土地、廠房的權利，並通過租賃合同的形式將土地和廠房的使用權讓渡給私營主體，集體經濟組織收取相關費用。
農村土地集體所有制是蘇南鄉鎮企業蓬勃發展的基礎。鄉鎮企業推動蘇南地區第一階段的工業化進程。在集體企業發展後期，蘇南地區開始轉變工業化思路。90年代中期蘇南地區開始興辦工業園區，當地政府向農民徵收土地，然後進行基礎設施統一配套，招商引資，形成税收收入。
工業園區的土地屬於國家所有，企業有償獲得一定期限的土地使用權。蘇南地區較早實行政府主導下的“徵地一園區”的土地開發模式，這一模式之後向全國推廣，構成當前我國工業用地主流開發模式。
“徵地一園區”的土地開發模式，提高蘇南地區對企業的吸引力，大量優質企業進駐，推動當地產業升級和鄉鎮企業之後的第二輪工業化。隨着工業園區擴大，土地徵收規模擴大，政府在徵地過程中對農村集體和農民實施一次性補償安置之後，轉變土地所有權性質，切斷農民與土地的聯繫。蘇南地區的土地開發具有行政規劃和政府主導色彩。
浙江地區在二十世紀八九十年代也經歷過鄉鎮企業的蓬勃發展，與蘇南地區不同的是浙江的鄉鎮企業具有鮮明私營特徵。
改革開放以後，一些在社隊企業中積累經營經驗的農民，開始全國市場中尋求個體發展機會，當時還不具備民營經濟的發展環境，一些敢闖敢幹的農民帶着集體企業的“帽子”私人投資辦廠。隨着政策的逐步放開，浙江農村地區的工業化被民營企業主導。在早期階段，這些民營企業在一次性支付費用後將社隊企業場地、廠房、村莊空地等直接轉為私人控制。
在八九十年代的工業化過程中，浙江民營企業為了增加市場競爭力，自發完成產業的集聚和分工，形成獨具特色的“一鎮一品”產業形態，比如印染、紡織、製衣、傘業、五金加工等，在鎮域內集中，獲得產業集聚優勢。
以諸暨市大唐鎮的襪業為例，該鎮的襪業生產能力佔全球一半以上，此類具備產業特色的鄉鎮在浙江地區比較普遍。產業集聚以完整的上下游配套體系為基礎，“一鎮一品”的工業化模式帶動各種形式的企業經營，很多浙江農民都曾參與這個發展過程。少數人從家庭作坊開始，一步一步做成全國百強民營企業。
將襪子銷往世界各地的民營企業
在早期發展階段，能否獲得土地，是制約企業發展壯大的關鍵。少數農民地從村莊集體獲得土地，突破家庭作坊，向正規企業轉變，最終做大做強。大多數農民依然處在依靠自家住宅從事經營活動的階段。
這種民營經濟發展方式，致使當地農民在集體土地的爭奪上相當激烈。宅基地管理和分配是浙江農村基層治理中的矛盾焦點。浙江地區部分村莊內部的宅基地佔有狀況十分不均，農民在村莊中的經濟分層，與其佔有宅基地面積大小高度相關。
珠三角、蘇南和浙江地區都屬於我國東部沿海先發工業化地區，其土地開發模式呈現差異化特徵。我國廣大中西部地區的工業化進程是在2000年以後才開始大規模啓動的。近年來東部地區實施產業升級，一些被淘汰的落後產能開始向中西部地區轉移，帶動中西部農村地區的工業化發展。
廣大中西部農村總體屬於資本稀缺狀態，工業化呈點狀分佈，一般集中在城市周邊，不同於珠三角、長三角等地區的高度密集化的工業化形態。1998年以後我國土地管理制度開始調整，政府對土地的管控越來越嚴，在此背景下，中西部地區的土地開發必須經過徵地過程，企業向園區集中。
二、不同土地開發模式下的農民城鎮化形態
以上呈現了我國不同地區的幾種典型的土地開發模式。受工業化路徑的影響，不同地區的土地開發在開發強度和開發方式上存在差異。通常是工業化程度越高，土地開發強度越大，土地增值空間越大。
土地開發還受國家的土地管理制度的影響，1998年之前存在集體自主開發土地的制度空間，之後國家主導了土地開發過程，土地徵收成為農地非農使用的常規方式。在不同的土地開發模式下，形成不同的農民與土地關係和差異化的土地增值收益分配方式。這對農民的城鎮化方式造成影響。
珠三角地區的土地開發強度高，政府對土地開發介入少，絕大部分土地增值收益留在本地。以東莞市高埗鎮為例，全鎮數萬畝的建設用地中被徵收為國有建設用地的不足2000畝，其餘的土地開發收益由農民和集體獲得。當地農民除了在宅基地上自建物業獲得房租收入之外，還能夠獲得集體分紅。
1993年左右，南海區（原南海縣）首創土地股份合作社的做法，將農民承包地收歸到集體來集中建設開發，然後按照股份分紅。土地股份合作社做法後來在珠三角地區普遍推開。
房租收入和集體分紅在當地農民家庭收入中佔很大比重，東莞市一些鎮村的農民在土地上獲得的直接和間接收入，佔到他們家庭收入的三分之一。很多村莊將土地租金和廠房出租收入拿來分紅，一些村莊集體的分紅每年每股超過一萬元，超過中西部大多數農村的人均年收入。
對於可以靠收租獲得高額收入的村民，一切工作本質上都是“副業”
由於政府很少徵地，在深圳、東莞等城市的城區地帶保留大量的城中村，這些城中村農民從土地上的獲益更大。
從空間外觀上看，珠三角地區的農民已經高度城鎮化，早已脱離農業生產，村莊被城市和工業園區包圍。近年來，珠三角地區的基層政府大力推行村改居改革，推動農民向市民身份轉換。
調查卻發現，當地農民在思想觀念和行為邏輯上，卻與現代市民相距甚遠。
珠三角當地農民與外地人最明顯的差別體現在就業方面。本地二三十歲的年輕人最願意從事的工作是參加本村的治安聯防隊。聯防員屬於集體提供的公益崗性質，每個村幾十人到上百人不等，工資參照當地規定的最低工資標準，每個月2000元左右。
這些本地年輕人認為當聯防隊員比進工廠工作輕鬆。調查也發現當地企業對本地年輕人的應聘就業持消極態度，認為本地年輕人閒散、不能吃苦，不適合到工廠上班。這些年輕人逐步喪失了在就業市場上的競爭力。
另外，當地人對下一代的教育也不重視。當地某城中村的集體資產數十億元，每年給村民分紅數萬元，甚至有村民認為教育是留給窮人的機會。
珠三角地區的集體開發土地模式，為當地農民帶來鉅額利益。當地人在不付出任何勞動和承擔市場風險的情況下，單憑本地人身份就可獲得巨大收益，他們從改革開放前的勤勞農民變成了今天的“食利者”。對土地、房租和分紅高度依賴的珠三角農民的思想觀念沒有隨着社會變化而進步。
城鎮化本質是邁向現代化。人的城鎮化，本質是農民城脱離傳統生產方式和傳統生活方式，變成一個現代人。在這個意義上看，珠三角地區的農民距離現代化很遠，珠三角的土地開發模式具有反城鎮化特性。
受不同工業化路徑和土地開發模式的影響，蘇南地區的農民表現出與珠三角農民完全不同的精神氣質。
蘇南地區的工業化起步於村辦鎮辦企業，這些鄉鎮企業屬於集體所有制，是勞動羣眾利用公有生產資料，共同投入勞動，採用按勞分配原則的經濟組織形式。集體企業建設在集體公有土地上，土地增值收益轉化為企業收益，由集體成員共享。
伴隨着土地非農使用過程，農民也發生了職業轉化，隨着集體企業發展壯大，越來越多的農村勞動力被企業吸納，從事農業生產的農民越來越少。2000年以後，蘇南地區一些工業化程度高的村莊，集體實施口糧田置換，集體向農民返租土地，然後集中向外發包，推動農業規模化經營。蘇南地區的工業化進程同時也是農民脱離土地的過程。
集體企業改制之後，蘇南地區進入第二輪工業化階段。在大規模的園區建設和招商引資背景下，進駐企業為當地提供大量的就業崗位，那些之前在集體企業中積累生產技能的蘇南農民，迅速進入到園區就業，成為熟練的產業工人，部分農民還變成企業技術骨幹和中層管理人員。
規劃整齊的蘇州工業園區
蘇南地區的農民具備良好的職業技能和優良的職業精神。當地大部分的年輕人都到園區企業就業，他們在就業之前一般會專門學習職業技能，就業後嚴格遵守企業管理制度，並有清晰的個人職業規劃意識。當地的中老年人也十分勤勞，從企業退休之後，六七十歲的農民繼續從事保潔、保安、企業後勤等方面的非正規就業。
就業方式轉變和勞動力素質提升是農民邁向城鎮化的基本標誌。蘇南農民在集體企業主導的早期工業化階段完成身份轉變，積累人力資本，奠定他們在勞動力市場競爭優勢，為第二階段的工業化做好了準備。
對比來看，珠三角農民在工業化過程中從土地上獲得收益，他們長期脱離勞動生產，人力資本弱化。蘇南地區與珠三角地區構成鮮明差異。
浙江地區的工業化由民營經濟主導，浙江農民興辦企業，開拓全國甚至全球市場，形成濃厚的商業文化，培育出企業家精神。
調查寧波地區的一個村莊，該村有三分之一的農民曾經興辦過家庭作坊或是企業，他們參與市場競爭，生長一批、成功一批、淘汰一批，最終留下最有競爭力的一部分人。與珠三角農民收租和蘇南農民進企業不同，浙江農民向市場要利潤。
“一鎮一品”的產業發展形態及其內部生產分工，為當地農民提供各種市場經營機會。浙江地區的年輕人在職業選擇上，首先是考慮從事企業經營活動。他們中的一部分人蔘與家族企業活動，一部分人自己辦企業、開店鋪、承包工程或是到外省從事經銷活動。只有那些能力一般的人，才會考慮到企業謀求一份穩定的就業。
浙江的民營經濟中湧現了一批知名企業家
競爭激發活力，競爭產生效率，參與這一過程的浙江農民具有高度競爭意識。這種民營經濟主導的工業化模式在村莊內部催生出明顯的分層格局。當地村莊中產生了少數資產千萬或過億的企業家，也生活着中小企業主、承包商、經銷商等中層羣體，還生活着老弱病殘等下層羣體。
與當地農民的階層分化格局對應，浙江地區的城鎮化也表現出鮮明的階層分化形態，浙江地區的上層農民通常選擇到上海、杭州等大城市買房定居，中層農民一般選擇在縣市生活，部分中層和下層農民則留在村莊中生活。
廣大中西部地區的工業化起步晚，土地開發程度低，本地就業機會少，中西部地區農民自2000年以後大規模湧入東部地區就業。這些外出就業的中西部地區農民的未來預期是返回家鄉，他們通常的做法是將外來務工的收入積累起來，將來回到家鄉的縣城或是鄉鎮購房房屋，實現在家鄉的就地城鎮化™。
工業化與城鎮化的本質是資本、勞動和土地三大要素的集合，不同地區農民在這一集合過程扮演不同角色。
珠三角地區的農民，牢牢地控制着土地權利，為企業提供土地，獲得地租收入。蘇南農民以勞動者的身份參與工業化進程。浙江地區的民營企業家從事企業經營活動，承擔市場風險，也獲得與風險相匹配的市場利潤。中西部地區的農民則流入到東部的先發工業化地區，成為“中國製造”所需的龐大產業工人。
三、土地開發模式選擇與徵地制度改革
土地開發模式受國家政策、市場機遇和地區區位條件等因素的影響，其中，最直接的是受土地管理制度的影響。改革開放以來，我國土地管理制度經歷不同階段的調整，因起步時間不同，我國不同地區的工業化與城鎮化面對着不同的政策機遇。
珠三角地區農民自建廠房和物業的土地自主開發，與蘇南地區所採用的“徵地一園區”模式，構成我國土地非農建設開發的兩種典型形態。前者由農民主導，後者由政府控制。對比珠三角與蘇南兩個地區的經濟社會狀況，可看出兩種土地開發模式的優劣。
首先是珠三角地區。珠三角地區的工業化起步早、發展速度快，到20世紀90年代末期，該地區的土地開發強度已經很高，在深圳、東莞、廣州、佛山等珠三角核心地帶的廣袤土地上佈滿了廠房、住宅等建築物。
由於政府未進行大規模徵地，珠三角地區的工業開發和城市開發由村莊集體經濟組織主導，村村分割，村內規劃不強，各村之間缺乏統籌協調，農民與小組之間、小組與村之間、村與村之間競相建設，造成開發建設缺乏整體規劃性。
農村集體經濟組織採用一次性交易土地使用權、出租、集體建物業等多種方式處置土地，造成土地權利關係相當混亂。經過前二十年缺乏規劃的高強度建設，珠三角地區形成了土地細碎插花、產權分散、權利關係複雜的土地開發形態。
當前整個珠三角地區形成“村中有廠”“廠中有城”“城中有村”的無序形態，城市與農村、工業與商業互相嵌套，土地產權關係犬牙交錯。虎門鎮的一位幹部説形容當地的情況時説，“我們這裏不是城中村，而是村中城”。珠三角地區是城市建在村莊中。
1998年《土地管理法》修訂之後，國家嚴控未經徵地的土地開發行為。到這個時期，珠三角地區的土地開發基本完成，受耕地紅線限制，之後集體自主開發土地的速度大幅放緩。1998年的《土地管理法》修訂象徵着國家加強對土地開發的控制，此後珠三角地區就面臨着地方土地政策與全國法律銜接的問題。
2008年全球金融危機之後，珠三角地區面臨產業升級問題。廣東省提出的“騰籠換鳥”政策落地難度很大，原因是珠三角地區的廣袤土地上已經覆蓋密集的物業和堅固的權利。既有的土地開發格局成為產業升級的最大障礙。
廣東省推行“三舊改造”政策，試圖進行地塊和地權整合，騰退“低小散”的落後產能，挖掘存量土地資源來發展新型產業。相對於徵收農用地來建工業園區，“三舊改造”的成本十分高昂。珠三角地區的發展陷入了土地開發的“先行劣勢”，早期的土地開發不僅耗盡土地資源，而且在土地上已經形成了剛性利益格局，任何觸動現有利益結構的行為，都會激起農民的激烈反抗。
土地開發不可逆，土地利益格局難以調整，前期的土地開發成模式構成當前珠三角地區產業升級和城市更新的最大障礙。
在鄉鎮企業蓬勃發展的帶動下，蘇南地區的農民從80年代開始脱離農業生產，工業化程度越高，當地農民對土地的依賴性越低，農民參與勞動力市場的程度越高。
到九十年代後期，很多村莊實施土地“反租倒包”農民的承包地集中到集體，這為當地政府進行土地徵收提供極大便利。蘇南地方政府支付土地補償費和為農民辦理失地養老保險之後，獲得集中連片的土地，然後進行工業園區建設，一張白紙畫圖畫，一張規劃藍圖管到底，推動工業化和城市化。
通過政府主導的土地滾動式開發，蘇南地區的基礎設施越來越完善，高質量的園區配套吸引大量優質企業入駐，同時，企業也提供越來越多的就業機會，推動當地農民的職業轉型。蘇南地區在土地開發、工業化和農民城鎮化三者之間形成良性循環，顯示政府主導的“徵地一園區”這一土地開發模式的優越性。
當前土地制度改革是學界研究的焦點問題之一。其中，在徵地制度方面分歧較大。城鎮化和工業化帶來土地大幅增值，對於土地開發中的增值收益“歸公”還是“歸私”不同學者各執一詞。
我國現有土地制度是新民主主義革命與社會主義革命的產物，土地是公有制生產資料，《憲法》規定農村土地屬於集體所有，城市土地屬於國家所有。
在城市邊界快速擴張的過程中，產生了政府徵地行為。國家完成土地統一徵收之後，一部分用於公共基礎設施建設，一部分作為工業用地，還有一部分出讓用於商業和房地產開發。其中，出讓用於商住建設開發的這部分土地產生巨大增值收益。
國家徵收農村集體所有土地，要進行徵地補償。徵地補償包括三部分：一是土地補償費，是對集體喪失土地所有權的補償；二是安置費，對農民喪失土地生產資料的補償；三是青苗補償。《土地管理法》規定三類補償總和不超過土地原產值的三十倍。徵地補償按照農業用途確定。
土地公有制是社會主義制度的基石，土地屬於社會主義公有生產資料。土地公有制的本質是取消私人基於土地佔有而發生的剝削行為，實施按勞分配製度。
在土地徵收過程中，集體土地變成國有土地，相當於國家剝奪集體所有的生產資料，因此要按照生產資料的價值對其進行補償。離開勞動投入，土地本身不能產生價值。城鎮化過程中的土地增值收益來自政府前期的投資配套，比如修建地鐵，建設城市管網等。農村土地被徵收開發之前一般只具有農業資源價值，超過農業資源價值的升值部分，屬於公共投資的結果，與農民無關。我國現行的徵地補償方式具有合理性。
反過來看我國不同地區的土地開發實踐。珠三角地區的農民避開政府徵地，實施土地自主開發，將全社會發展帶來的土地增值收益佔為私有，這屬於制度上的例外。1998年修訂《土地管理法》之後，城鎮化和工業化用地需通過政府徵收來供給。當前，有一種觀點是主張取消徵地制度，讓農民向市場提供土地，這種主張是想將珠三角地區的例外變成一般。
這類改革主張忽視了我國土地制度的基本秩序，“地近其利、地利共享”構成我國土地制度的憲法秩序的基本內涵。珠三角地區目前已經出現土地低效利用問題，違背“地近其利”原則。珠三角地區農民的所得與勞動無關，是基於土地佔有對社會財富的無償攝取，農民通過土地不勞而獲地攝取鉅額社會財富，違背社會主義分配製度與社會主義“地利共享”原則。
以人為本的新型城鎮化戰略需要惠及多數人。從全國範圍來看，城鎮化迫切需要解決中西部農民工的市民化待遇問題。
珠三角地區的土地增值收益被當地農民獨佔，形成對外來農民的利益排斥。以蘇南代表的徵地模式，將土地增值收益轉化為政府公共收入，可用於城市保障性安居工程建設，有利於公共服務向進城農民工覆蓋。珠三角地區的土地開發，不僅對於本地人具有反城鎮化作用，對於外地農民工也具有排斥性。從“人的城鎮化”角度看，蘇南地區所代表的政府徵地主導的土地開發模式更可取。
四、結語
土地制度是基礎性的社會制度，一個國家和地區的發展路徑深受其土地制度影響。
曹錦清教授到印度考察時，發現印度專家在思考印度發展戰略時常常以中國為背景，印度學界存在的一個共識是，中印兩種完全的不同土地制度造成兩國現代化道路差異。
我國經歷過社會主義革命和土地秩序重建，新中國後建立的土地公有制，徹底消滅土地私人佔有形態，為社會主義建設奠定基礎。我國現行土地制度有利於資源配置，有利於社會財富公平分配，有利於農民城鎮化。土地制度改革屬於全面深化改革重點內容之一。
我國城鎮化正在推進過程中，在此緊要關頭，政策設計者一定要保持清醒，要堅持土地制度改革的公有制底線，要堅持中國土地制度的憲法秩序。結合全國不同地區的實踐經驗來看，取消政府徵地的改革主張暫時還不可行。
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【本文原載於“中國縣域研究”，觀察者網已獲授權轉載】