俠客島：跟廣東、江蘇的差距一直在拉大 山東着急了

節後上班的第一天，不少省份都召開幹部動員會議，部署新一年的工作重點。常規操作之外，山東省委書記劉家義的一番話，相當有看點。

會上，劉家義給山東的各級領導幹部立下了不少規矩——

要求今年全省各級會議數量減少1/3以上；副省級以上領導幹部每年在基層調研不少於2個月；大膽使用“李雲龍式”幹部；遇到急需解決重大問題，縣委書記可直報省委，建立縣委書記、縣長與廳長直接溝通機制……

一句話，“擔當作為、狠抓落實”。

一年前，有一篇題為《山東終於意識到自己落後了》的文章流傳甚廣。那是去年的動員大會，劉家義歷數近年來山東發展之落後，提出山東需要“新舊動能轉換”。

一年前動員“新舊動能轉換”，一年後動員“擔當”、“落實”，改革推動似乎沒那麼順利。此番省內“立規矩”，顯然對之前幹部作風和新舊動能轉化工作的推進並不滿意。

問題當然不止山東，着急的當然也不止官場。山東這一北方經濟大省，其領導層對問題的病灶診斷、藥方處置，在今天的中國，其實具有相當樣本意義。

劉家義

體系

山東應該是焦慮的。

作為一個北方大省，山東的經濟發展曾一度領先全國。這幾年，山東新舊動能轉換落後導致經濟發展動力不足，即便不和南方諸省相比，周邊省份如河南的發展，就曾讓劉家義在去年發出“洞中方一日，世上已千年”的感嘆。

去年大會上，劉家義提到，經濟總量上，**山東與廣東的差距由2008年的5860億擴大到2017年的1.72萬億；與江蘇的差距由50億擴大到1.32萬億。**2018年，山東跟着兩個省的差距，則擴大到了2萬多億、1.6萬多億——

差距，一直在拉大。

經濟強省山東為何發展動力不足？在島叔看來，這和當地較為獨特的治理體系不無關係。相較於南方諸省，山東在發展民營資本、吸收外資方面並無優勢，其經濟高速發展有更為明顯的政府主導特徵。

島叔曾在河南扶溝縣和山東壽光縣所在的濰坊地區調研過，兩個地方的幹部都曾講起大棚蔬菜的故事。**河南幹部感嘆，上世紀八九十年代，河南幹部總是比山東干部落後半拍。**按現在的話説，就是“擔當作為、狠抓落實”的作風不紮實。

兩地幹部作風差異的直接結果就是，扶溝縣更早推廣的大棚蔬菜，反倒被壽光趕了先，後者成了全國知名的“蔬菜之鄉”。

作風差異有多大呢？直到2008年，島叔去河南扶溝調研，當地推廣大棚仍舉步維艱，鄉鎮政府強制村幹部“帶頭”種大棚，村幹部想盡辦法討價還價不願幹；相反，類似的通過產業結構調整“逼民致富”，在山東卻實行得較為順利。

原因無它，就是當地政府有為，“敢為人先”。畢竟，“政府有為”，不僅是山東，而且是中國經濟發展的奧秘之一。

但是，在市場經濟發展的條件下，政府作為其實是有限度的。

改革開放初期，政府代替農民做經濟決策，通過行政干預的辦法“逼民致富”，是行得通的；但今天的新興產業，如互聯網經濟，恰恰市場化程度極高，行政干預效果不僅極為有限，甚至還會起負面效果。

換言之，如果説紡織、能源、農業等舊動能還可以依靠過去行政干預的搶先“佈局”而發展的話，新動能只能按照新的市場規律辦事。

因此，現階段下，經濟發展的最核心處不僅在於幹部是否擔當作為，更在於治理體系是否適應經濟社會發展的需要。平心而論，島叔在全國各地調研，山東基層幹部的能力在全國也名列前茅，但為何山東和身前的江蘇、廣東差距仍在不斷拉大？

入手

問題出在哪兒？

坊間都傳言，山東的官本位文化比較濃重，應該為現在的發展後勁不足埋單。

一般來講，中國的官僚體系內部存在多重委託代理關係，山東官僚系統的重要特徵則是，**多數幹部只對自己的直接上級負責，對更上級的決策並不關心。**這是極為典型的科層制邏輯。

改革初期到上世紀90年代，我國行政體制改革的主線是政府職能和權限從中央到地方不斷“放權”。由此，導致地方自主性極大增強，幹部只對直接上級負責，其實是有道理的。

客觀而言，這一治理邏輯，給山東省的地方經濟發展釋放了極大動能：有為的地方政府，再加上有能力的基層幹部，又符合國家治理體系的要求，簡直是絕配。

然而，進入21世紀以後，尤其是最近十餘年來，通過垂直管理改革，簡單的“放權式”改革放緩，中央和省級政府在很多治理領域都加強了宏觀調控力度。換言之，很多治理行為，甚至包括經濟發展，都很難再僅僅通過激活地方自主性來得到解決。

尤其是新舊動能轉換這樣的大問題，顯然不能僅靠地方政府解決，必須通過中央和省一級的宏觀調控來實現。在此意義上，幹部只對自己的直接上級負責已經不夠，更要有“大局意識”，認清大局，主動創新，才能有所作為。

因此，從抓幹部作風入手促進地方經濟發展，很有點山東特色。劉家義的話説得很明白了——2013年總書記在山東調研就提出了“騰籠換鳥、鳳凰涅槃”，2019年了山東如果新舊動能轉換得還不成功，怎麼説得過去？

重點

“焦慮”之下再看山東的新規矩更有意思。可以説，這些新規不僅是一場作風建設，更是對山東官場長久以來形成的固有習氣之改革。

**一是打破“只對上負責”的官僚習氣。**在國家治理現代化進程中，治理行為的規範化、制度化程度都在不斷加強，“規矩”在政府行為中越來越起決定性作用。某種意義上，幹部“只對上負責”是不夠的，甚至是錯誤的。幹部不僅需要對上級負責，還需要對規則負責，對老百姓負責，對大局負責。

作為國家新舊動能轉換試驗區，在山東推進新舊動能轉換工作就是大局。在此意義上，哪怕是最基層的地方主官，只要能促進新舊動能轉換工作，都可以直通省委。

**二是打破“固守成規”的官僚病。**在山東調研時，島叔不止一次聽到，“只要聽領導的就行了，不要自己思考”。這倒是非常符合科層制的關於“官僚”的職業要求，卻不一定適合實踐。

島叔在研究過程中有一個切身體會：**十八屆三中全會以來，全國各地的很多基層政府都在轟轟烈烈地宣傳自己的基層治理創新，唯獨山東比較少。**經過幾次實地調研，島叔發現，其實山東很多地方的做法非常有借鑑意義，宣傳卻很少。

為什麼不宣傳？和基層幹部交流後才知道，這些“創新”，都是被問題倒逼出來的，故而必定真實有效。但當地幹部覺得，既然是問題倒逼出來的，也就意味着當地是有問題的，至少曾經有問題——那麼，一旦宣傳，是好是壞？況且上級沒有要求宣傳，既然自主宣傳有風險，乾脆不宣傳好了。

這麼一看就明白了，山東的幹部不是沒有創新能力，但固守成規的官僚病，束縛了他們主動創新的動力。

幹部

幹部是國家治理的關鍵。毛主席説過**，路線確定了，關鍵就在幹部。**因此，抓幹部作風，並不僅僅是一時之舉，而是國家治理現代化的必由之路。

一個值得注意的數據是，2018年，山東換了4名市委書記。

作為南方人、作為曾經在部委工作的新領導，劉家義對山東干部的要求是急切的、也是更高的。去年講話中，他提到鄰居河南的發展對山東的“刺痛”效應；今年的講話中，他也列舉了相當多的例子，讓山東干部自己對比。

比如政府部門的工作效率：“最近寧波引進上海交大成立人工智能研究院，從對接洽談到掛牌只用了12天。有關部門可以考察一下，看人家是什麼樣的流程？”

談幹部要“善謀”：“海南有個蜈支洲島，面積不到2平方公里，短短兩三年就打造成5A級景區，年門票收入超過3億元。我省沿海無人島嶼有500多個，是不是可以在保護性開發上做一些探索？”

在他的講話裏，海南、寧波、北京、深圳，多地都是樣本，全國都有值得學習的對象。省裏的部門要在全國確立“對標”單位，各市縣也得有“對標”城市。光有目標不夠，還得有具體方案。

不僅如此，山東今年還要選派數以百計的幹部，到部委、央企、發達地區掛職，交流任職，還要把中青年黨政人才送出國（境），接受培訓。這一點，顯然是受到東南沿海地區做法的啓發。

光對比，“刺痛”可能也不夠。對於幹部，一個重要課題是如何激勵。至少這番話裏的“激勵”意味是濃的：獎，要把獎金髮到具體人手裏；懲罰，“板子要打在具體人身上”。鄉鎮人員的收入要高於縣直機關同職級人員水平，基層幹部“加班沒法就餐”也得解決。

對招商、招人才等工作，山東的最新要求是直接對地方政府一二把手的：專項考核對象是16市書記和市長，前三名重獎，後三名約談，連續落後要有説法；考核前三名的市，公務員優秀等次比例增加1個百分點，後三名降1個百分點——這些，在公務員的隊伍中，都是實打實的考核。

最狠的一句話則是：“不換思想就換人，不負責就問責，不擔當就挪位，不作為就撤職。”

有為才有位。如果被輿論詬病“官本位思想”濃重的山東，也能形成能上庸下、獎懲分明、體系內良性循環、同時有治理科學性的體系，這場內部改革無疑會對其他地區形成示範效應。

山東是儒學發源地，《禮記·中庸》中有句話：“聞過而終禮，知恥而後勇”。如果山東真能痛定思痛，奮勇前行，這場焦慮就意味着新的開始。

文/呂德文

（武漢大學社會學系研究員）