陳力簡：看似粗暴的“緊急狀態”，背後是這樣一盤“細棋”
（文/觀察者網專欄作者 陳力簡）
從12月22日開始，美國聯邦政府停擺。直接原因就是兩黨不能就修建邊界隔離牆撥款達成協議。在停擺35天以後的1月25日，特朗普總統宣佈接受國會臨時撥款法案，在沒有拿到一分錢修牆經費的時候，開放政府。這在民主黨看來是拿回眾議院後第一場勝利，很多民主黨人彈冠相慶。自由派媒體更是説民主黨國會終於可以讓特朗普知道厲害了。作為法案的一個補充條件，兩黨宣佈成立一個委員會來解決邊境安全事宜，這次撥款的截止日期是2月15日。
牆，還是要建的
很多媒體報道説這次停擺是美國政府歷史上最長的一次。其實這種説法是不全面的。因為這次涉及停擺的僅僅是聯邦政府的25%左右。即便如此，聯邦政府的停擺給兩黨都帶來了壓力。在2月15日以前達成協議的壓力很大。一不小心就會背上拒絕合作導致政府再次停擺的罪名。
在談判的開始，雙方的進展還是非常順利的。首先民主黨人宣佈接受邊界管控的專家意見，如果專家推薦撥款，撥款不在話下。共和黨也説特朗普總統需要的57億美元也能通融，有個20億也可以接受作為項目初期投資。然後就是兩黨委員會的磋商討價還價。很多新聞媒體都認為政府再次關門的可能性極低，而且同時認為，由於共和黨內部態度也不一致，所以很可能最終協議會偏向於民主黨一些。
事實的發展也是這樣的，在2月13日，新聞媒體獲得的談判細節是，兩黨同意撥款13.75億美元用於建造邊界鋼柵欄，絕對禁止使用混凝土。為了造成一個民主黨同樣關注邊界安全的印象，民主黨很慷慨地對高科技邊界管控撥款，其中包括探頭，無人機等設備。
這裏説一句題外話，為什麼特朗普政府要建立一道冰冷的隔離牆？原因很簡單，因為只有隔離牆才能起到有效降低非法移民和毒品越境進入美國。這個事情要從美國憲法和移民法説起。美國憲法規定任何踏足美國領土的人立刻擁有憲法賦予的人權。例如一個非法移民，一旦越境成功，即使被邊界管控人員逮捕，也不能被立刻遣返。因為這個越境的非法移民也是人，遣返的決定應當由移民法官來決定。所以正常的工作程序是，被抓住的非法移民將會被移民局羈押，接受審判。如果該移民要求政治避難，法官還要審理相關的政治避難申請。
隨着90年代以來越境美國的非法移民數量激增，移民局的所有羈押設施都爆滿，法官更是短缺。造成的直接後果就是每個非法移民需要等大概九個月時間才能獲得聆訊的機會。這樣的九個月裏，非法移民全家老小都在美國免費吃住，給聯邦政府造成了沉重的財政負擔。
於是從小布什政府開始，美國政府開始實行一種叫做，抓了就放的（catch and release）政策。一個非法移民被邊界管控人員抓獲以後，留下姓名和記錄，然後釋放到美國國內。也就是説，只要你能成功踏足美國領土，你就可能無限制地通過法律的漏洞留下來。就算對於犯罪的非法移民，美國政府遣返以後，該非法移民再次越境成功，同樣的法律程序還要走一遍。這也就是為什麼很多罪行累累的非法移民在美國犯罪多次，被遣返多次以後，仍舊能在美國大街小巷出現的原因。
也就是説，要徹底管控邊界，解決非法移民問題，必須要讓這些人不能踏足美國領土，根本就不給他們進入美國司法系統的機會。這也是為什麼特朗普政府要堅持修牆的根本原因。就算隔離牆不能阻擋來自墨西哥的武林高手，只要能成功阻滯攀爬能力一般的人即可。據統計，邊界隔離牆能減少九成以上的非法越界。
從墨西哥越境美國的非法移民
贊成還是反對，關鍵要看選票和錢
特朗普政府修牆的道理在自己基本盤羣眾裏面是清楚的，但是為了贏得非基本盤羣眾支持，我們上面的説法還不夠。於是特朗普在整個為了修牆和民主黨打嘴巴官司的時候，突出兩個問題，第一是墨西哥毒品卡特爾販賣毒品，造成大量美國毒品濫用致死。第二大肆宣傳就是黑幫通過管控鬆弛的邊界販賣人口來美國賣淫。
説清楚這些問題以後，民主黨的所謂高科技方式管控邊界的説法是站不住腳的。比如，如何用重金購置的無人機和探頭，在不傷害非法移民的前提下，阻礙非法移民越境？這完全是行不通的。可是民主黨卻儘可能給無人機投資也不建立一條有效減少越境的隔離牆。原因很簡單，那就是，民主黨認為，這些越境的非法移民會投桃報李，在未來的選舉中給民主黨投票。
共和黨人很多也是這樣認為的。 美國保守派著名的脱口秀主持人Rush Limbaugh就指出，在80年代共和黨在全國有壓倒優勢，可是短短十年，民主黨實力就勢均力敵。如果不是特朗普政府橫空出世，現在就是民主黨的天下。這個變化的根本原因就是新移民以2:1的比例支持民主黨。
在共和黨內部，對於修牆也有反對的聲音。這些共和黨人反對的原因也很簡單，那就是很多公司需要廉價勞動力，而來自墨西哥的非法移民正好滿足了市場需求。從美國的建築業到農業種植園。從草莓採摘到安裝房瓦，基本上已經完全被墨西哥人壟斷。這些人能接受極低的工資，非常惡劣的工作環境，沒有保險和福利的髒活累活。美國公司從中獲得了巨大的利益。即使贊成特朗普政府很多施政綱領的同時，對於特朗普的邊界牆卻暗中作梗。集中表現在中期選舉中，很多邊界地區的共和黨人沒有積極投票導致選區翻藍。
“極左”為團結送上大禮
現在回來説談判。在談判過程中，美國新聞記者問最多的問題就是，特朗普政府會不會使用行政權力來宣佈南部邊界的緊急狀態？這個選項其實早在去年十二月就浮出水面了。根據1974年通過的國家緊急狀態法，總統有權宣佈緊急狀態。到特朗普為止，歷任總統宣佈了59次緊急狀態，光奧巴馬就宣佈了17次之多。緊急狀態五花八門，比如美國抵制非洲血鑽，美國沒收伊朗政府財產等。所以現在很多媒體説特朗普宣佈緊急狀態是史無前例的説法是根本站不住腳的。
但是，特朗普團隊對於緊急狀態的宣佈非常謹慎。現在看來的原因很簡單：那就是更大限度地團結共和黨人。美國共和黨一個悠久的傳統就是維護憲法，防止獨裁。對於總統行政權力非常戒備。如果特朗普在十二月或者一月宣佈國家緊急狀態，估計會有很多共和黨人跨黨派反對特朗普總統。這樣會造成政治上的被動局面。當只有在展現了最大限度的耐心，並且宣傳南部邊界毒品越境，人口走私愈演愈烈深入人心的時候，才能達到團結共和黨國會黨團的工作。
這時候，民主黨極左送來大禮。本來在就要達成的協議上，要追加一條：限制移民官員羈押有犯罪記錄非法移民數量。這在中國是不能想象的，這就等同於，一天一些人要求公安局在逮捕刑事罪犯的時候，如果限額用光，必須要把罪犯釋放一樣荒唐。特朗普政府立刻大肆宣傳，公眾也對民主黨左派這些瘋狂的想法表示不滿，更重要的是，猶豫不決的共和黨人終於你半推半就地站到了特朗普一邊。
終於，2月14日，兩黨達成協議，宣佈政府不會停擺當天，參議院共和黨領袖麥康多宣佈特朗普政府將會支持兩黨協議，防止政府關門。但同時，特朗普政府也會宣佈全國緊急狀態，並且，作為參議院事實上的領袖和決策者，麥康多宣佈明確支持特朗普的做法，動用行政權力繞過國會來修牆。
“看穿一切”的特朗普先發制人
這一舉動非同小可，民主黨當時就憤怒了。從上次勝利還不到三個星期，特朗普居然把民主黨國會晾在一邊單邊行動。可是，民主黨人驚奇地發現，他們居然目前對特朗普總統的決策毫無辦法。原因很簡單，那就是特朗普看穿了民主黨剋制自己的一招，那就是通過民主黨控制的第九巡回法庭來判決總統令失效，官司會通過聯邦上訴法院直接到最高法院。虛耗時間不説，如果官司遲遲不能判決，特朗普修牆的努力也就會化為泡影。
所以，從特朗普政府化解無休止法律訴訟的方法來看，特朗普的籌劃應該是從2018年7月開始的。從去年7月開始到九月，特朗普政府首先改變了國家撥款的方式。以前的撥款方式是所有政府部門通過一個法案撥款。這樣如果政府停擺，所有聯邦政府部門，包括很多機要部門統統關門。整個聯邦政府關門將會導致巨大的政治壓力。特朗普修改預算案，變成各部門逐一通過撥款，這也就造成了，即使政府關門，也僅僅有25%的部門關閉。政治壓力大大減輕，這就是為什麼這次政府停擺持續了整整35天。
第二，特朗普政府在去年十一月中期選舉以後，就動員內閣成員逐條查閲各部門預算，把能通過合法渠道轉換用途的資金向他彙報。這一舉動當時民主黨渾然不覺。因為民主黨人都樂觀地認為，所有撥款必須國會通過，只要國會能拖住特朗普，他的牆就是沒有希望的。
可是，就在2月15日，特朗普總統宣佈全國緊急狀態的時候，居然宣佈將動員80億美元用於修建超過250英里的隔離牆。民主黨人卻對此毫無辦法。
具體的操作是這樣的。特朗普的80億來自於幾個部門。首先是財政部有6億。這6億美元是美國執法機構沒收毒品黑幫的財產，而且國會明確宣佈財政部可以自由支配這筆錢的用途。這筆錢不需要緊急狀態總統就能調用，完全合理合法。再有就是國會最新批准的13.75億美元。法案墨跡未乾，民主黨也是簽字畫押的，無論如何也不會反對，這項撥款同樣也不需要緊急狀態，政府就能調用修建指定的55英里隔離牆。只要不用混凝土即可。這兩筆錢加起來就將近20億美元了。
下面特朗普政府將會動用國防部的25億美元用於邊界牆。這25億美元的用途是美國軍隊可以用來打擊毒品走私專項撥款。只要特朗普政府國土安全部指定一些區域為毒品走私重災區，美國工程兵部隊將會很快修建隔離牆。區別就是，這些經費需要美國軍隊工程兵修建。這部分款項也不需要國家緊急狀態就能合理合法使用。
最後將近35億美元是特朗普動員美國軍事建設經費。這條需要國家緊急狀態才能動用。也就是説，民主黨只對着80億資金中的35億能採取法律行動。不出所料，今天十六個民主黨控制的州政府把特朗普政府告到了位於舊金山的第九巡回法庭。這也是民主黨阻礙特朗普建牆的唯一法律途徑。
因為有將近45億美元在手，就算民主黨控制的第九巡回法庭能阻滯特朗普的國家緊急狀態實施，特朗普也有耐心和時間把官司打到最高法院，期間建牆費用也能應付自如。這是讓民主黨最抓狂的地方。
還有另一個路子來阻礙特朗普修牆。那就是國會兩院通過法案明確禁止修建邊界牆。這樣需要兩院簡單多數即可通過。可是，通過了以後如何呢，特朗普一定會否決這個法案。接下來，需要國會兩院分別超過三分之二的議員支持才能把特朗普否決取消。可是，這樣將會需要50名共和黨眾議院和20名共和黨參議員跨黨派投票。這種事件的幾率可以説微乎其微。即便如此，共和黨參議員領袖麥康納宣佈，我作為參議院事實上的領導，將根本就不給一個被總統否決的法案任何起死回生的機會，也就是説，民主黨想通過立法的方式阻礙特朗普修牆，也是行不通的。
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