崔凡：外商投資法和當前形勢有一定關係，但更重要的是……

3月10日，十三屆全國人大二次會議開會審議外商投資法（草案），並將於大會閉幕日表決這項草案。

這項法案的實施，對於外商投資中國會帶來哪些利好？和當下的中美貿易摩擦又有什麼關係？對未來中國產業鏈升級又會帶來哪些影響？觀察者網專訪對外經濟貿易大學國際經貿學院教授崔凡，解讀外商投資法（草案）。

【採訪/觀察者網 小婷】

觀察者網：這次兩會一個看點就是外商投資法（草案）的審議，這部法律通過之後，將為外商投資中國掃清哪些政策障礙？相比以往的“外資三法”，這次立法在外商投資方面有哪些改進？

**崔凡：**這次外商投資法（草案）的內容，包括促進、保護和管理三方面，而且把促進和保護放在前面，實際上和我們轉變政府職能的“放、管、服”精神也是一致的。

和以往“外資三法”相比，這次外商投資法（草案）最大的進步有兩個：

一個是准入階段實施准入前國民待遇加負面清單制度。這個制度2013年在上海自貿區試點以後，2016年10月份已經在全國推廣，但是這一次通過法律形式予以確定，而且比過去更加完善，在准入環節中專門針對外資的審批和備案可能取消，負面清單以外的外商投資企業直接在市場監管總局登記註冊就可以了。當然這方面的具體操作，後面還會有具體的實施條例再加以明確。

另一個是全面落實外資進入後的國民待遇，其中有很多內容是以前沒有明確規定的。比如外商投資法（草案）第九條規定，“外商投資企業依法平等適用國家支持企業發展的各項政策”。這裏的“各項政策”包括國家補貼，也就是説，以後根據這一條，如果發放補貼的話，就不應該有內資外資的差別了。我覺得這個實際上是一個很大的進步，對我們後面梳理相關的支持政策，提供了一個很重要的法律指導，有利於清除這種歧視性補貼。

再比如政府採購，外商投資企業也可以平等參加。我們的政府採購法原則規定“政府採購應當採購本國貨物、工程和服務。”外商投資法（草案）明確，政府採購依法對外商投資企業依法在中國境內生產的產品平等對待。我們可以理解，本國貨物、工程和服務的概念包括外商投資企業在境內生產的產品。

通過這些規定，以往在內外資企業之間可能存在的歧視性政策，通過外商投資法（草案）加以限制，更加明確外資在准入前後都享有國民待遇。

外商投資法（草案）取代了以往的“外資三法”（《中外合資經營企業法》、《中外合作經營企業法》、《外資企業法》），這三項法律都是企業法，主要規定了一些企業的主體行為。在外商投資法（草案）中，只要不是專門涉及到外商投資的事項，原則上都不再做規定，普遍適用國內其他的民商事法律。這就減少了或者消除了我們現有的企業法包括《公司法》、《合夥企業法》以及其他涉及市場交易方面的法律例如《民法總則》、《合同法》等和“外資三法”之間的重合和衝突之處，這一點全國人大常委會副委員長王晨在3月8日關於外商投資法草案的説明中，也説得非常清楚。

3月8日，十三屆全國人大二次會議在北京人民大會堂舉行第二次全體會議。受全國人大常委會委託，全國人大常委會副委員長王晨作關於外商投資法草案的説明。新華社記者 張領 攝

觀察者網：在逆全球化浪潮和中美貿易摩擦下，中國此時制定外商投資法，想向外界傳達什麼信號？

**崔凡：**我認為這次兩會審議外商投資法（草案）和當前的背景有一些關係，但更重要的是，外商投資法是中國外商投資體制長期改革實踐的結果和里程碑，是為外商投資體制的進一步完善奠定基礎性法律。

所以不是説刻意要在這個時候發出一個什麼樣的信號，它是我們長期外商投資體制改革的結果，是在總結此前改革經驗和問題的基礎上，完善我們的基礎性法律，是一個具有長期目標的法律。

如果説我們能夠看到什麼樣的信號，不管是准入前，還是准入後，這次外商投資法（草案）體現的是一視同仁的政策，某種程度上也是前一段時間講的競爭中立、公平競爭的一個要求，在這一點上這個目標是堅定不移的。

市場經濟建設是一個長期的過程，對外談判有促進開放和改革的作用，但是我們市場經濟建設的步驟還是要根據中國自己實際的情況，積極穩妥、一步一步地往前推進。

觀察者網：2017年，有一場關於中國完全市場經濟地位的爭論，部分西方國家拒不承認中國這一地位，否定中國加入WTO以來所做的努力，在您看來，外商投資法的頒佈，能否反擊西方對中國市場經濟地位的質疑？

**崔凡：**首先我要強調一點，這一場爭論的實質，不是中國是不是完全市場經濟的問題，而是一些世貿組織成員是不是按照中國入世議定書第15條規定，切實履行承諾在反傾銷中停止對中國實施歧視性替代國做法的問題。

因為入世議定書第15條明確規定，在2016年12月11日也就是中國入世15年之前，其他世貿組織成員可以依據自己的國內法來判斷中國是不是市場經濟，如果不是的話，它可以在反傾銷中對中國實施歧視性的替代國做法。但是議定書中規定2016年12月11日以後，無論如何這種歧視性的做法都應該停止。因此從法律上來説，這和中國是不是市場經濟沒有必然關係。

但是某些世貿組織成員，違背承諾，違反世貿組織的規定，繼續對中國實施歧視性做法。從法律上來説，他們是很難辯護的，因為白紙黑字都寫着呢。所以他們就從另一個角度辯護，説中國現在還不是完全市場經濟，從而爭取輿論上的支持。

我認為外商投資法也不是完全針對這場爭論才頒佈的，它也是我們市場經濟建設不斷完善、長期往前推進的過程中的一個步驟。外商投資法頒佈以後，後面我們還有很多行政法規、部門規章以及一些規範性文件，還要進行大量的梳理和調整，使得整個外商投資體制能夠更加完善。甚至外商投資法本身也具有歷史性、階段性，未來仍然有可能進行修訂，比如説一些關於優惠措施的規定，現階段我們給外資有專門的優惠政策，隨着今後我們的市場經濟體制更加完善，有些專門基於所有制差異的優惠政策，可能也需要淡出。

觀察者網：去年6月，發改委、商務部公佈了《外商投資准入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》，開放力度非常大，一度引發擔憂，外資會衝擊到我國的國家安全和產業發展。您怎麼看這份負面清單，會不會產生外界所擔心的情況？

**崔凡：**外資准入負面清單發佈了兩個版本，6月28日發佈的全國版，總共有48條，6月30日是自貿區版的，有45條，而且今年以及以後還會修訂，還要壓縮清單條目。

2018年版的負面清單中，有22個部門實施了比較大幅度的開放，引起了部分社會人士的擔心。但我們要切實看到，在全球資本開放格局下，中國現時的情況到底如何。客觀上來講，我們對外資的開放程度是偏低的，這對於我們的市場經濟建設，以及我們希望在全球經濟治理中發揮更大的作用，提供中國方案，建設開放型世界經濟的目標是不吻合的。

以OECD（經濟合作與發展組織，簡稱經合組織）公佈的2017年投資限制性指數來看，中國對外資的限制程度高居第四名，僅好於菲律賓、沙特阿拉伯和印尼。不但和發達國家相比，就是和一些發展中國家相比，差距也很大，比如越南現在的外資開放程度都遠遠高於中國，已經接近OECD的平均水平了。

目前全球的投資形勢競爭激烈，各國都在爭奪國際資本，我們對外資的開放程度嚴重偏低，這是一個客觀事實。2018年6月外資准入清單公佈以後，我覺得在OECD統計的68個主要經濟體中，我們的開放程度能夠達到或者接近中等水平。

至於有擔憂認為這會衝擊到國家安全和產業發展等等，我們下一步也會加強國家安全審查制度，這次在外商投資法中也明確規定了要施行國家安全審查制度，而且這方面我們已經有幾年實踐了。與此同時，在開放的同時，政府也會切實履行公平競爭監管職能，完善經營者集中審查，避免外商投資企業實施壟斷行為妨礙產業發展的公平競爭環境。我們不能因為擔心某些國家安全問題，就把大門鎖起來，這樣最終對我們的國家安全、產業安全是不利的，因為它會削弱我們的競爭力。

圖表：22個領域大幅放寬外商投資市場準入 新華社記者 盧哲 編制

觀察者網：中國勞動力成本不斷上升，部分外資可能從中國撤離，轉而投資東南亞等其他地區，中國製定《外商投資法》，和全球產業鏈轉移之間有什麼關係？

**崔凡：**説到全球產業鏈問題，首先我們要看到，勞動力成本上升，一些外資選擇從中國撤離投資東南亞，這只是事實的一個方面。其實不光是外資，內資也有企業走出去，到東南亞投資。隨着中國勞動成本進一步的上升，部分勞動密集產業進一步外移，這是一個正常現象和客觀趨勢。

但是另一方面，一些外資，尤其是市場尋求型外資進入中國的積極性越來越高，所以我們看到在2018年，全球國際投資下滑的情況下，中國是逆勢上升，以美元計算提高了3%，創造了歷史新高。所以説有資本往外走，也有資本往裏走，是有進有出的。

今天我們制定外商投資法，其中一個原因就是考慮到外資的特徵正在發生變化。傳統的外資主要是利用勞動力成本低的特點從而進入中國，我們把它叫做縱向外資。現在越來越多的外資是要進入一個公平競爭的、龐大的中國市場來獲利，這種基於市場尋求形成的外資，我們也可以把它叫做橫向外資。外資結構的變化，要求我們的外商投資體制也要發生變化。

對於傳統的縱向外資，我們主要是利用優惠政策來吸引，再加准入壁壘來防止外資帶來的衝擊，但這種管理模式已經不適應現階段外資特徵了。從2008年實施的《企業所得税法》實行內外資企業所得税制度並軌以後，對外商投資企業的優惠措施逐漸淡出。

目前階段，我們部分保留優惠措施，因為在針對外商投資體制改革過程中，外資轉型也有一定的成本，同時國際市場對資本的爭奪也比較激烈，這種情況下，我們仍然保留並優化部分優惠措施。但與此同時，我們要大幅度減少准入壁壘，使得准入前與准入後都原則上實現國民待遇，建設一個更加公平的競爭環境。對於橫向外資來説，最重要的監管手段應該是公平競爭法規。這次外商投資法一個最根本的改變就是內外資一致監管，着眼於完善公平競爭營商環境，這是一個很大的進步。

施行外商投資法和全球產業鏈轉移之間的關係，一方面是剛才我講的部分勞動密集型產業的外移，同時市場尋求型外資進入中國，促使中國產業鏈不斷向微笑曲線的兩端攀升，這對於打造以中國為核心的區域價值鏈和全球價值鏈是有好處的。

同時，外商投資法對於中國產業鏈向中高端攀升還有一個很重要的好處，就是通過這項基礎性法律之後，能夠更加穩步地推進服務貿易的開放。我們可以看到負面清單開放的重點是服務業，我們以前一些服務業是沒有開放的，或者開放了也有很多限制。現在把服務業進一步開放以後，使得國內服務業競爭程度加劇，服務成本下降，對老百姓生活消費有好處。更重要的，生產性服務的開放可以使生產企業的成本降低，使得我們的產業鏈整體上更加有競爭力，以便於我們在全球進行產業鏈競爭。

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