範勇鵬：自由民主國家沒有腐敗？美國快捂不住了
【文/觀察者網專欄作者 範勇鵬】
最近，美國連續爆出波音公司、美軍高級軍官和名校招生等各領域的驚天腐敗醜聞，令人咋舌。除了那些吹捧美國民主制度的人以外，其實瞭解美國政治的人不會感到意外，美國的企業、利益集團在立法、決策和政治過程中的嵌入程度極深。中國人到美國觀察政治圈子，如果不是被先入為主的偏見所屏蔽，那麼一定會注意到政商之間的曖昧關係何其普遍。
以我個人經驗，印象最深刻的現象應該就是圍繞在政客身邊的各種企業代表和遊説者，寥寥幾次接觸美國政界人士，都注意到餐桌上總有波音、羅羅等大企業、特別是軍工企業的代表。兩年多前，我錄製過一期小視頻簡略提到了美國的腐敗問題。
美國大學招生中的腐敗，實際也不是什麼新鮮事。在美國，拿錢上大學可以是光明正大的。我曾寫過一篇小文章談美國大學招生問題（《美國‘高招’的公平賬》）。這次案件之所以被司法調查，是因為那些名流家長使用了非法和欺詐的方式。換句話講，恰恰是因為這些所謂“名流”不是真的名流，他們的錯就在於錢不夠多、不夠老。如果錢夠多，合法地捐款就可以了；如果錢夠老，大學有專門的Legacy（遺產）之類的通道；並不需要作弊。
一、腐敗與制度有何關係？
但是，過去我們常常被告知，美國是個不怎麼腐敗的國家。位於德國的“透明國際”是一家專門研究各國腐敗情況的NGO，據它公佈的“全球清廉指數”，美國不算是十分腐敗。在過去的幾年中，美國排名雖有所下降，從16位跌破20，2018年名列第22位，但也算差強人意（中國去年是87位，這個排名根本不能反映真正的腐敗情況）。
至於原因，一種耳熟能詳的説法就是美國的制度優越性：自由選舉、兩黨競爭、三權分立都有利於克服腐敗。
究竟什麼制度更有利於剋制腐敗，是個值得深究一下的問題。根據流行的説法，自由憲政制度更能防範腐敗，其邏輯是：絕對權力導致絕對腐敗→權力要受約束、公權力要“關進籠子”→約束權力要靠三權分立和制衡。
這個邏輯初看起來沒毛病，細究起來全是坑，因為幾乎涉及的每一個概念都含糊不清。
1. 先説“權力”。其實這裏用的是個現代概念，默認有一個前提，即國家與社會的區分，公與私的區分，否則説“權力導致腐敗”是無意義的。雖然國家的本質特徵如恩格斯説，就是“與人民大眾相分離的公共權力”，但是公共權力的產生和成熟是一個漫長的歷史過程，直到資本主義時代才實現。此前大多數時間裏，國家與社會、公與私不是那麼容易區分的。
所以，對於中國上古的宗法制，非洲或太平洋島國的部落酋長，法國的路易十四，乃至美國立憲初期的“弗吉尼亞王朝”，腐敗都不是個大問題，甚至是個“偽問題”。中國比較早地出現了國家與社會的分離，產生了人類最早的公共國家和平民政治，所以也是最早遭遇腐敗困境的文明。
亨廷頓老先生也談過這個問題，他認為腐敗不腐敗，看你怎麼定義。現代的很多腐敗現象，放在古代可能根本不是問題。打個比方，中國古代官僚都會使用私人幕僚，比如大名鼎鼎的紹興師爺，放在今天就是腐敗。領導的秘書要由組織來調配，大家可留意一下反腐新聞，一些官員落馬的原因中就有“違規選用秘書”一條。
另外，一個文化中的腐敗問題，放在另一個文化中也許就合情合理。還拿秘書做例子，美國總統的白宮團隊、很多美歐國家議員的助手以及選舉中的團隊，都具有私人幕僚性質（這裏有封建貴族制遺留因素），不屬於正式的官僚系統。當然，他們大多是由國家財政或政黨經費支付工資，算是處於“半公半私”之間，但是拿到中國來就是妥妥的腐敗。再比如，中國任何一級領導幹部的任職都有嚴格的任職資格和組織程序。但是美國的政務官，比如內閣部長，既不是民選官員，也不是官僚機構成員，雖然有的需要國會的任命程序，但仍有很強的“私屬”性質。
特朗普任命自己的女婿庫什納為白宮高級顧問
2. 再説“約束”。權力受約束的程度與腐敗的關係也很複雜，並不是“沒有約束就會腐敗”這麼簡單。首先，世上從來沒有絕對不受約束的權力，如果有，那麼它可以做自己想做的任何事情，自然不需要去搞腐敗。比較接近於無約束狀態，比如中世紀歐洲貴族的“初夜權”，西藏民主改革前的農奴制，美國南方種植園主對黑奴的剝削，很殘酷，但抱歉那不是“腐敗”。
其次，在權力感覺到約束，需要用來做利益交換時，才會腐敗。腐敗恰恰是在權力受到一定約束的情況下產生的現象。中外歷史上都普遍存在的賣官鬻爵，就是因為國家權力有做不到的事情，比如財源吃緊，才會拿來做交換。比如中國古代往往可以捐錢來免刑或換爵位、功名。法國專制國王也拿貴族頭銜來換錢，1789年大革命前很多貴族的“陳情書”中都要求杜絕這種做法，以免貴族身份“通貨膨脹”。秦國的軍功爵和羅馬解放奴隸並賦予公民權，也都是拿權力來換兵員。
最後，如果權力受到過多的約束，會陷入失能，這恰恰也會造成腐敗的温牀。事實上，透明國際歷年的報告都發現，腐敗最嚴重的是那些缺乏政府能力的國家。中國歷史上皇權萎縮的時期，往往也是腐敗更為猖獗。
3. 然後説約束權力的機制。三權分立是否能夠防止腐敗？打個比方，三名運動員比賽，靠什麼來防止做弊（即腐敗）？正常有兩種方法，一是由運動員互相監督制衡，二是由場外裁判來監督。哪種情況更靠譜？人類的樸素智慧做出了回答：幾乎所有的競賽項目都採取了場外裁判的方式。
原因在於，在沒有第三方的情況下，運動員之間是零和博弈，有可能做到相互監督。但是相對於外界的第三方，運動員之間完全有可能採取共謀以獲取最大利益（比如賽馬、足球、搏擊運動中常見的黑幕）。既然在簡單的體育競賽中，人類都不相信相互監督，為何在高度複雜的政治遊戲中可以相信分權制衡的用處呢？政治學者似乎沒有給出令人信服的論證。事實也在不斷表明這一點，中世紀歐洲存在教權和王權之間的相互制衡，但是教會照樣腐敗不堪；美國三權之間的共謀早已是規定動作，偶爾的協調失敗才是例外。
和西方現代政體比起來，中國政治傳統更接近於體育比賽方案。雖然存在皇權與相權、內廷與外廷、以及宦官外戚與官僚士大夫之間的制衡，但在正式制度上自古就重視由獨立的監察機構來對權力進行監督。
在皇權時代，監察機構可以比較有效地監督官僚機器，但是對皇帝只能形成“軟約束”。孫中山推翻帝制的過程中，仍然希望繼承這一優秀的制度傳統，在美式“三權”之外，又提出了“監督權”。中共自始就重視紀檢監察，十九大以來更是把監察工作提到了空前的高度，通過監察法，成立監察委，反腐制度建設進入一個新高潮。
當然，監察制度不是中國獨有的，一些具有比較發達成熟的官僚制度的地方，都會有產生監察制度的需要，例如奧斯曼土耳其就發展出了有點類似於中國的監察官署。但是西方在近代之前幾乎沒有產生過像樣的監察制度，直到今天也仍是以分權制衡原則為主。在西方政治制度和意識形態的影響下，監察制度迄今仍未能得到世界範圍的廣泛實施，這是世界反腐努力的一個重大缺失。
4. 最後，眼明的讀者到這裏也許已經會提出來，前面講的腐敗含義並不統一。是的，概念是最大的陷阱。什麼是“腐敗”？在漢語中，腐敗原指一種腐爛的狀態，引申為制度或組織的混亂、黑暗，以及以權謀私和生活腐化等行為。英語中，腐敗（corruption）一詞的含義相對較窄，通常指擁有權利的人通過欺詐或犯罪的手段獲取不正當的利益。
在兩種語言中，腐敗含義的差別還是很大的。漢語中帶有道德化的判斷，英語中更強調其非法性。這一點是理解“美國式腐敗”的一個重要線索。最近聽到一位學者朋友（人大重陽的賈晉京研究員）談起中美腐敗的不同，有句話非常精闢：漢語裏與“腐敗”相對的是“清廉”，英語裏與“腐敗”相對的是“透明”。這個角度非常能夠説明問題，是否透明是西方觀念中界定腐敗的重要標準，連腐敗研究機構都叫“透明國際”。在美國的語境中，人們關注的不是權錢交易、以權謀私，而是是否合法和透明。只要符合程序，腐敗的實質反倒不是重點。這一點倒是非常符合美式“法治”觀念。
我認為綜合古今中外各種含義，將腐敗定義為權力和金錢（或其他資源）之間的交換是比較合理的。基於這個定義，美國顯然是非常腐敗的。
二、哪些東西容易帶來腐敗？
釐清了上面四個核心概念，我們可以看到，腐敗與各種制度之間並沒有簡單的對應關係。認識腐敗問題，需要參考許多其他因素。這裏強調兩個比較關鍵的方面：
1. 腐敗與平民社會和官僚政治高度相關，資本主義加劇了這種關係。
在宗法制度，血統、軍功貴族制度，或不同形式的封建采邑、食邑制度下，基本不存在腐敗問題。因為土地乃至人口都是屬於統治者私人、家庭或部落所有，所以不存在權錢交易的必要。
在古希臘城邦或早期羅馬共和這樣的全民政體中，似乎也不存在現代意義上的腐敗問題。原因是這種小國寡民狀態下，人們幾乎都是直接參政，沒有複雜的科層制官僚機器，公共職位是由抽籤、選舉、按部落分配或按家庭繼承，自然也沒有腐敗的空間。
通常都是出現了平民性質的官僚制度後，腐敗才會相應產生。例如中國郡縣制之後，特別是科舉出現之後，大量平民子弟進入官僚階層，政治地位和財富水平之間的落差產生了腐敗的空間，窮人孩子當了官，腐敗也是正常人性。歐洲基督教會，中東哈里發國家的教俗合一體制，都存在類似的問題。從這個角度看，腐敗是歷史進步的產物。
英國近代的議會制都是貴族，所以未見其多腐敗。美國建國初期，統治階層大多是大地產主或動產持有者，也不稀罕從公共職位上撈油水，所以華盛頓、傑斐遜等前幾任“弗吉尼亞王朝”總統都不腐敗。他們家裏有良田萬頃，黑奴數百，自然不必去貪污那點聯邦經費。
1828年選出了一個更具有平民色彩的總統傑克遜，腐敗的情形就一發不可收，“賣官鬻爵”、黨同伐異、裙帶關係氾濫。特別是著名的“分贓制”，一人得道，雞犬升天。這種情況起起落落，一直持續到1883年國會通過《彭德爾頓法》，一定程度上克服了政黨分贓等選舉亂像。
美國總統傑克遜
但是這個法案建立了文官制度，本質上和中國乃至奧斯曼帝國的官僚制度有類似性，所以貪污賄賂等情況仍然十分嚴重。資本主義的國家性質本質上也需要這種腐敗，因為腐敗是資本掌控權力最便捷的方式。在一戰之前，美國地方政治，特別是市政（如紐約、芝加哥、洛杉磯等典型），極其腐敗，黑幫、政黨委員會和政府官員結成了強大的黑暗勢力，欺壓人民、排斥異己、侵吞土地和財富，例如加州歷史上有名的“水戰爭”，大批受到侵犯和迫害的農場主們鬥爭了一個世紀，到今天也沒有完全爭回正義。甚至一些政要，乃至總統，就是出身於黑幫和地方腐敗集團（最近韓國娛樂圈醜聞，其實在資本控制的國家中絲毫不奇怪）。
2. 腐敗與經濟、社會高速發展相關
腐敗氾濫常常出現在經濟高速發展階段。所以在美國，19世紀後半葉的快速工業化時期，是社會最黑暗，腐敗最猖獗的時期。二戰後的高速發展階段由於受到民權運動和蘇聯競爭的影響，腐敗有所收斂，但是冷戰結束之後加劇。
社會的快速變化也會造成腐敗。因為社會權力和利益結構變化的過程中難免會出現漏洞，而法律和道德本性是保守的，往往跟不上社會變化的速度，也會產生許多“時差”型腐敗現象。
快速的經濟和社會變化（特別是技術演變和產業轉型）往往會帶來權力資源的轉變。任何一種制度，都是靠某種權力資源（如軍隊、知識或資本）實現統治，同時又靠統治地位來掌握主要的社會資源（如人口、土地或財富）的分配。在歷史的發展中，權力資源和社會資源之間會形成比較穩定的關係，這個階段腐敗相對較少。
而當新的技術或產業形態，或新的社會結構出現後，原有的關係無法維繫了，就會出現掌權者控制不了社會資源，同時掌握社會資源的新興階層又接觸不到政治權力的情況。例如，近代新興資產階級，就要靠腐敗來和政治權力進行交換，掌權者也樂於把手中的權力變現，這個遊戲一直持續到發生革命為止。法國大革命、中國辛亥革命均是如此。今天也存在一種危險情形，大數據、網上交易、虛擬貨幣乃至信息流動等都成了新的社會資源，但是傳統的國家政權卻還未能很好地掌控，未來世界上一定會出現新的腐敗形式，現有的國家組織形式也一定要發生改變，不然就會有新的革命。
三、美國式腐敗：系統腐敗、合法腐敗
談制度與腐敗，有一個問題要區分開：是指一個制度發生衰變或失靈時出現的腐敗情況，還是指一個制度本身就嵌入有腐敗的要求。
前一種情況下，權力並沒有系統性的需要來進行交易。比如中國古代官僚制度，在設計理念和運轉動力上，不需要進行權力資源與社會資源的交換。所以這種制度發生腐敗大多是由於人的貪慾或制度本身發生了腐朽，失去了約束能力。同樣，這種情況下，制度對反腐有內在性的要求。中國曆朝都有反腐事例，尤以明朝為甚。當代中國的制度同樣也不依賴於權力交易，而且還具有代表廣大人民根本利益的執政黨的約束，所以腐敗是一種病態現象，反腐是長期任務。
後一種情況下，制度的設計理念就包含着權錢交易的原則，制度運行的動力也是靠金錢來提供，這種制度內在地包含有權錢一體的需要，所以是一種制度性腐敗或體系性腐敗。其對腐敗抱有寬容態度，沒有動機去反腐，相反，要通過將腐敗合法化來維持制度的生存。
我認為，美國在很大程度上就有這種系統性腐敗的問題。
在資本主義興起之前，人類歷史上幾乎所有制度形式都不是以金錢為主要驅動力和權力分配標準的。它們要麼是基於血緣、部落、民族（如多數早期國家、城邦和王國），要麼是基於土地產權和依附義務（如歐洲中世紀的封建制和十世紀出現的大量伊斯蘭地方性世襲公國），要麼是基於軍事征服和法律體系（如羅馬帝國），要麼是基於某種客觀性的統治者選拔機制（如中國的官僚制、基督教教會體制和埃及的馬穆魯克制等），無論是哪種類型，金錢、以及擁有金錢的商人在其中都不能佔有統治性地位。他們都需要用金錢來對權力進行收買才能遂行自己的意志。
但是中世紀末期，威尼斯共和國產生了完全由商人統治，完全基於金錢來分配政治權力的制度，這是金錢與權力的合體。但是在傳播的過程中，到了荷蘭、英國、美國這些比威尼斯城邦規模更大的國家中，就不可能保持純粹的狀態。特別是19世紀大眾政治的興起，使赤裸裸的資本統治變成不可能。所以就產生了一種制度魔術：以一種表面上看似開放的形式來滿足人們對國家公共性的想像，基於一套遊戲規則來分配政治權力（即所謂法治），而這套規則在設計上有利於資本。這就是美國式的“憲政”。從美國建國史和立憲史中，這一點可以看得非常清楚。美國革命的領導者、美國憲法的建立者都是有產階級的代表。所以這種制度一旦穩定下來，不管中間發生什麼樣的進步，其制度本質上不是“中性”的，而是天然有利於資本。
資本不直接來掌握權力，而是通過制度留下的渠道間接地操縱政策，這就是政治多元主義的實質，自由民主制度的實質。因而，我稱之為一種系統性腐敗的制度。這個制度，從根子上就是要邀請金錢來加入政治遊戲，政治活動也離不開金錢。如果認真地反腐，它就生存不下去，而且違背了建制的初衷。所以它就會不斷地將腐敗行為合法化。這方面，最典型的例子就是利益集團政治和遊説機制，以及這種機制對任何進步改革措施的反制能力。這套制度總是能將任何剋制腐敗的措施變成新的腐敗，能將反對腐敗的法律變成新的腐敗行為的合法標籤。
崇尚美國製度的人總喜歡拿上世紀60、70年代平權運動時期的大量改革措施來説事，那我就專挑這個最進步、最清廉的時期講幾個例子：
比如當時一個很重要的進步措施就是國會中的自由派在1975年做出的大量改革。他們修改了一些程序，目的是推翻長期存在的國會巨頭的壟斷地位。其結果就是國會里出現了大量的委員會和小組委員會，這些委員會及其主席在立法中的地位和權力大大上升，數量也急劇增多。表面看起來，國會更民主了。但事實是國會中權力的分散使國會變得比以往更容易受利益集團影響。很快就出現了利益集團與資深國會僱員和小組委員會主席之間廣泛而複雜的政治同盟關係。這一變化一直影響到今天。
再比如，70年代很多人批評金錢政治，於是發動改革來制約金錢在選舉中的影響。可是沒有想到改革的結果是新型利益集團劇增，今天華盛頓的K街依然蟻聚着各利益集團的代表。1974年聯邦選舉法對捐款上限進行了規定，但是選舉是離不開金錢的，於是候選人和政黨藉助於政治行動委員會（PACs）來接受更大數額的捐款，而政治行動委員會給利益集團的影響提供了更方便的渠道。最初推動改革的是民主黨，因為當時主要的政治行動委員會是勞聯-產聯等工會組織，所以共和黨人反對。但是1974年立法之後，大公司迅速適應遊戲規則（其實絲毫不奇怪，因為整個制度體系就是為他們而設置的），他們建立了更多的行動委員會，反而讓當時的改革者們欲哭無淚。
另外，企業還發明瞭新方法來使用“軟錢”——即利益集團向州和地方政黨委員會提供的捐款，其數額不受法律限制。大公司很快就在1978年推動聯邦選舉委員會裁決軟錢可以合法地用於候選人。總統大選的候選人在80年代末開始大量使用軟錢，繞開了1978年法案的限制。
最關鍵的是，1974年法案出台之後兩年，大資本集團在1976年就開始反攻，不斷髮起司法訴訟。最終，在2014年取得了勝利：聯邦最高法院在麥卡琴訴聯邦選舉委員會一案中裁決，除對單一候選人的捐款上限外，其他捐款上限都被廢除。其判決理由是限制金錢政治侵犯到了“言論自由”。連這樣一個微小的反腐措施，最終也在資本力量的圍攻之下夭折。
這種例子不勝枚舉。比如，人們權利意識上升，促進了維權訴訟的發展，但是卻使律師協會成了新興利益集團，權勢熏天，律師成了權利運動的最大受益者。隨着製藥業的發展，藥品企業成了大利益集團，掌握了影響國家立法的槓桿，使藥品服務於資本而不是人們的健康。就連大學體育賽事和學生運動員，校園餐飲，教室多媒體設備，甚至學術文獻和論文都成了資本的遊樂場，資本無孔不入，而且都形成利益集團來俘獲立法和政策，最終使一切好的壞的法律和改革都朝着有利於金錢的方向發展。
瞭解了這段歷史，再看看今天美國層出不窮的腐敗醜聞，還會意外嗎？
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