雅沙·蒙克 | 民主是越多越好嗎？
【文/ 雅沙·蒙克】
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1968年8月29日深夜，一位前額略禿的五十七歲男人，身着黑色西裝、打着黑色領帶，登上了芝加哥的國際圓形劇場，接受其政黨提名，成為美國總統候選人。在灰色的背景下，休伯特·漢弗萊（Hubert Humphrey）向美國承諾了一個美好的明天：“民主黨歡迎變革，變革不是敵人，而是民主黨的盟友；不是一種被壓制的力量，而是一種鼓勵進步的工具。”
20年前，當漢弗萊第一次當選為美國參議員時，他因直言不諱地支持民權而被譽為自由英雄。當他擔任林登·B·約翰遜（Lyndon B. Johnson）的副總統時，他繼續擁護諸如平等僱傭等進步事業，並私下對越南的軍事衝突升級表示擔憂。在初選期間，即使總統越來越不受歡迎，他也沒有在公開場合與約翰遜保持距離，活動家也逐漸把漢弗萊看作是失敗組織的倒黴蛋。 “曾經狂熱的自由主義精神，”諷刺作家湯姆·萊勒（Tom Lehrer）在歌曲中哀嘆道，“啊，但現在他説話的時候必須小心翼翼澄清所講。第二小提琴是一個很難的部分，我知道，他們甚至不會向你鞠躬。”
如果説許多自由派人士對漢弗萊的觀點持懷疑態度，那麼他們對漢弗萊的上升勢頭就怒不可遏。只有十四個州的政黨成員參與的大會，基本上是兩位候選人之間的鬥爭，尤金·麥卡錫（Eugene McCarthy）和鮑比·肯尼迪（Bobby Kennedy），兩位都堅決反對越南戰爭。在肯尼迪六月初遇刺後，反戰的民主黨人把希望寄託在麥卡錫身上。然而，漢弗萊，沒有參加初選並曾承諾（儘管不情願）堅持越南的路線，被任命為黨派的旗手。
數以千計的美國人感到自己的意願被民主黨拒之門外，他們憤怒地走上芝加哥街頭。在會議大廳之外，在漢弗萊提到更加和平的未來前景之前，警察正在組織一場“只能稱之為警察騷亂”的活動，據後來的報道稱，警察沒有區分暴力人士與和平人士，不管前來的是反戰青年還是恰巧路過的當地人，大批觀眾透過電視機鏡頭看到警察毆打、撕扯抗議者，並投擲催淚瓦斯彈。
那年秋天，理查德·尼克松(Richard Nixon)贏得了總統選舉，要求對民主黨進行激進改革的呼聲變得不可抗拒。因此，由南達科他州著名參議員喬治·麥戈文（George McGovern）和來自明尼蘇達州的自由派國會議員唐納德·弗雷澤（Donald Fraser）共同擔任主席的委員會，着手徹底改造該黨。該委員會的指導方針是：“民眾控制是民主黨生存的必要條件。”
他們改革的後果是深遠的。民主黨的提名人將在向公眾開放的初選中選出，而不是在由黨魁控制的大會上選出。配額將確保參加國民大會的代表團中包括婦女、非裔美國人和年輕人，這與他們所在州的人口存在“合理相關”。總而言之，委員會的一位學者總結説，這些改革是“美國歷史上最大規模的、有計劃的、集中實施的代表選舉制度的轉變。”
初選的高漲趨勢減弱了政黨對普通公民意願的反應 插圖來源：https://www.newyorker.com/magazine
為對麥戈文率先做出的改變表示感激，新上任的黨派活動人士選他為1972年總統選舉的候選人。但是，儘管這位反戰參議員受到黨內信徒的高度評價，但在周圍的文化戰爭中，他也極不受普通美國人的歡迎。在該國歷史上最不平衡的選舉之一中，麥戈文被理查德·尼克松擊敗，民主黨手中只剩下馬薩諸塞州和哥倫比亞特區。“我打開了民主黨的大門，”目瞪口呆的麥戈文在戰敗後承認，“兩千萬人走了出來。”
據兩位耶魯政治學家説，他不應該如此驚訝。弗朗西斯·麥考爾·羅森布魯斯(Frances McCall Rosenbluth)和伊恩·夏皮羅(Ian Shapiro)在《負責任的政黨：拯救民主》(Responsible Parties： Saving Democracy from Itself)中討論過民主運動中最重要的成分，他們認為強大政黨是可以控制普通成員的。作者説，在一個成功的政治體制中，兩大政黨通過開發和運營一個有凝聚力的平台來爭奪民眾的支持。
與個人候選人可能只掌權幾年不同，這些政黨有既得利益，在幾十年的時間裏保持着良好的聲譽。而且與政治新手不同，政治新手可能對政府實際能夠取得的成就知之甚少，但政黨擁有經驗和財政資源來制定有效的政治改革建議。由於“長遠視野”和“激勵與政策相關信息的投資”，強有力的政黨更有可能促進公眾的利益。
由麥戈文—弗雷澤委員會(McGovern-Fraser Commission)鼓勵、併為共和黨仿效的那種改革削弱了這些職能。羅森布魯斯和夏皮羅爭辯認為，現在掌權的共和黨積極分子根本就沒有能力構建一個連貫的政策方案。因為他們與黨派前途沒有長遠的利害關係，所以他們更容易做出不負責任的承諾。而且，由於初選和預選會更有可能從政治極端中招募新人，他們的升勢實際上減弱了政黨對普通公民意願的反應。總而言之，羅森布魯斯和夏皮羅認為，增加選民對政黨的直接控制權的努力“在政治上等同於放血”。要麼它們對要解決的疾病無效，要麼更常見，它們會使情況變得更糟。重建良性運轉的民主意味着扭轉這一趨勢。
當唐納德·特朗普(Donald Trump)首次宣佈他將尋求共和黨提名時，許多記者將他的總統競選視為宣傳噱頭，不予理睬。赫芬頓郵報説，計劃在其娛樂版報道候選人。“我們的理由很簡單：特朗普的競選活動是個附屬活動”，讀者被告知，“我們不會上當的。如果你對唐納德所説的話感興趣，你會在我們關於卡戴珊和單身女郎的故事旁邊找到它。”
記者並不是唯一沒有看到正在發生的事情的人；直到幾年前，許多美國政治學者認為，二十世紀六七十年代的改革並沒有改變政治精英的權力平衡。雖然初選的普及從根本上改變了候選人的選拔過程，但黨派機構通過給予或拒絕的方式認可和接觸捐助者的方式保持了巨大的影響力。關於這個主題，最有影響力的書是《政黨説了算》(The Party Decides)（2008），它的標題就是它的論點：一個政黨的“隱形初選”在選民開始關注之前便挑選出了領先者。
因此，政治家甚至比記者更不可能認真對待特朗普。由於他沒有得到共和黨精英的明顯支持，他們無法相信他有機會獲勝。然而，特朗普很快在民意測驗中取得了壓倒性的領先，一路狂奔至白宮。2016年，共和黨沒有做出決定；而是在一次殘酷的閃電戰中被征服，然後迅速重塑了捕獲者的形象。
過去幾年，西方世界的其他政黨都經歷了自己人的敵意接管。在加拿大人口最多的省份安大略省，道格·福特(Doug Ford)不顧黨組的疑慮，設法控制了進步保守黨。在大不列顛，傑里米·科比(Jeremy Corbyn)成為工黨的領袖，儘管工黨絕大多數現任議員都反對，鮑里斯·約翰遜(Boris Johnson)很快也會給託利黨(Tories)帶來同樣的命運。
《負責任的政黨》(Responsible Parties)是首批認真關注這種轉變的政治影響的書籍之一。它強調大多數政治活動家缺乏代表性的程度，這有助於解釋為什麼茶黨(Tea Party)對國會共和黨人有如此大的影響力。它關注弱勢政黨所具有的危險因素，這有助於解釋為什麼特麗莎·梅(Theresa May)面臨着被自己的後座議員(backbenchers)罷免的持續威脅，仍沒有為聯合王國退出歐盟制定一個連貫的計劃。
儘管如此，這本書的分析最終還是模糊了當前危機的許多方面。羅森布魯斯和夏皮羅認為，國會功能失調的根源在於民選官員獨立於安全區。因為像自由核心小組這樣的極端組織知道共和黨的領導層需要他們的選票，如果他們不參與競選，黨組幾乎沒有權力罷免他們，所以他們能夠把黨推向更右。
但從同樣的事實中得出相反的結論也是合理的。眾議院議長和參議院多數黨領袖在國會事務處理上有很大的權力。例如，由於兩黨的支持，非正式的“哈斯特爾特規則”(Hastert Rule)鼓勵議長在議案可能通過時不讓議案落地，但多數黨成員並不贊成這樣的做法。羅森布魯斯和夏皮羅希望賦予黨派領導人懲罰他們聯盟中具有獨立思想的成員的權力，然而還有一種更簡單和更民主的方式來限制自由核心小組的巨大影響力：讓普通立法者具有討論兩黨法案的能力。
也不是更多的黨紀就能解決國家的問題。過去兩年中最顯著的發展是特朗普輕鬆贏得國會共和黨人的堅定忠誠，包括那些明顯對他的政府持有深刻保留意見的人。為什麼不能得出這樣的結論：如果黨派的領導人沒有那麼大的權力逼迫普通立法者使其屈服，那麼他們的領導人就顯得承擔了過多的責任？要完全理解羅森布魯斯和夏皮羅的分析，便不應僅僅考慮政治學對於力量及其侷限性的理解，還要將其置於政治環境中，更好地理解它的定位。
紐約州基斯科山（Mount Kisco）的歷史中心由兩座宏偉的殖民風格建築組成：一個是由六根愛奧尼亞柱子支撐，頂部是一個圓頂鐘樓的大型市政廳，還有一個是用相同的紅磚搭建的更為樸素的公共圖書館。1982年2月聚集在那裏的一小羣學者並沒有忽視那兩棟民用建築在基斯科山和東北地區其他許多歷史城鎮的佈局中所發揮的突出作用。他們的雄心壯志就是通過將制度置於學科核心來改變社會科學家看待世界的視角。
戰後的大部分時間裏，政治學家們幾乎沒有考慮過政治制度。一組學者認為，較大的社會和經濟趨勢，如識字率或城市化程度，決定了一個國家是民主還是獨裁。另一組學者更感興趣的研究是特定政治行為者的行為，通過尋找數據來源，如特定地區的人口構成，以預測哪些代表可能投票贊成或反對待決法案。但是基斯科山的與會者，包括像西達·斯考切波(Theda Skocpol)這樣的年輕學術新貴和像阿爾伯特·赫希曼(Albert Hirschman)這樣受人尊敬的傑出人物，都認為這兩種傳統均忽視了政治結果可能由一個國家制度塑造而成的方式。
一份會議論文認為，民主國家制度設置上看似微不足道的不同，決定了瑞典、英國和美國等國對大蕭條作出反應的方式完全不同。另一篇論文認為，考慮種族等“原始”因素無法預測哪些國家可能會經歷內亂，因為具體的政治制度會加劇或削弱這種社會分裂的危險程度。
21世紀初，我在哈佛大學攻讀政治學博士學位時，基斯科山論壇取得了勝利。會議論文的編輯卷被引用了數千次。那些曾經籌辦論壇的新貴已經成為業界受人尊敬的大佬。
就像任何渴望獲得認可但又不可一世的一年級研究生似的，我自豪地成為“制度主義者”，甚至學會了向那些沒有看到這場智慧運動的人表現必要的蔑視。但事實上這樣受蔑視的人極其少。我從未遇到過對制度主義傳統懷有敵意的研究生或者教授。正如“牛津歷史制度主義手冊”(The Oxford Handbook of Historical Institutionalism)所指出的那樣，早期學者仍在“討論制度對政治影響是否重要時”，制度主義就開始研究“多種方法確定制度如何以及何時影響政治發展”了。
解釋這一學術傳統的核心是羅森布盧斯和夏皮羅認為黨規表面上微小的改變可能產生巨大影響（如唐納德·特朗普的選舉）。他們指出，哥斯達黎加的政治穩定部分歸功於該國“封閉式”的政黨名單，這些名單確保立法者只有在黨組時才能重新當選。相比之下，其他許多拉美國家都有“開放式”的政黨名單，允許立法者直接向選民提起訴訟，從而激勵他們指揮媒體報道，或者要求當地民眾支持政府。同樣，美國政治的兩極分化至少與國會選區的設計有關，也與選民的觀點有關。因為許多地區都是深藍區或深紅區，所以大多數候選人更關心避免衝突，而不是表達普通公民的立場。因此，羅森布魯斯和夏皮羅建議，促進妥協和合作的最佳途徑之一是使每個選區更能代表整個美國。
但是他們對這些規則的關注卻遺漏了很多內容。例如，作者頌揚兩黨制的優點，但這些制度不利於弱勢少數民族。羅森布魯斯和夏皮羅認為，由於“威斯敏斯特製度”(Westminster system)給每個政黨一個競爭弱勢羣體選票的空間，所以它更有可能迎合他們的利益。
為了説明這個案例，他們將非洲裔美國人的經歷與女性的經歷進行了對比。他們指出，絕大多數非洲裔美國人支持民主黨，由於有意建立了少數族裔佔多數的選區，他們在國會獲得了更多的代表權，但卻幾乎沒有獲得任何立法上的勝利。相比之下，女性在民主黨和共和黨的投票中都佔有相當大的比例，她們並沒有獲得特殊政治利益，而在過去的半個世紀裏，她們在立法方面取得了巨大的進步。
這種比較雖然很有趣，但並沒有太大的影響。例如，為什麼女性在幾乎所有發達的民主國家，無論其機構組織中，都能獲得更多的權利？還有，認為非裔美國人的境況更糟，僅僅是因為像少數族裔佔多數的地區這樣的體制因素，而忽視（與女性不同）他們遭受持續的居住和教育隔離的事實，真的有道理嗎？要回答這些問題，政治學家需要關注基斯科山改變學科面貌之前強調的那些更深層次的文化和經濟力量。
馬克·桑福德(Mark Sanford)首次離開政治舞台是一場鬧劇。桑福德作為南卡羅來納州州長在2009年初夏從公眾視野消失，後來人民發現他飛往阿根廷去會見他的情婦，他驚慌失措的員工發表了一個解釋，這個解釋使用了性暗示的詞彙：他的發言人聲稱，他徒步登上阿巴拉契亞小道時“有點清醒”。
桑福德第二次離開政治舞台是一場悲劇。自2013年5月成為國會議員以來，他成為唐納德特朗普少數堅定的共和黨批評者之一。但是桑福德很快就意識到，他所表達的觀點在黨內機構中已經自行消失了。事實上，幾乎所有的共和黨代表都認識到，保守黨部落的好名聲現在取決於對特朗普的堅定支持。有些不願意承諾無條件效忠的人會提前退休，但桑福德試圖重新當選為傳統保守派。今年六月，他被一名候選人擊敗。
當桑福德忽略了他作為州長的職責時，他仍然任滿一個任期，並繼續成功競選眾議院。然而，當他拒絕支持唐納德特朗普時，保守的媒體機構卻以復仇的態度轉向他。在桑福德參選過程中，他們一次又一次地打擊他；總統本人在最後一刻發了一條推特來支持他的對手。（“MIA，只有麻煩，”特朗普寫道，“他在阿根廷的生活會更好。”）
鑑於活動家和捐助者可以對任何表現出偏離大方向的人施加巨大壓力，立法者變得越來越順從。代表們必須通過Facebook，Twitter，Instagram和Snapchat與他們的選民保持頻繁聯繫。為了籌集他們贏得連任所需的鉅額資金，他們每年參加幾十次募捐活動，花數百個小時給捐助者打電話索取現金捐助。他們越發不敢發表自己的意見，他們不僅面對會議的憤怒，而且在社交媒體上受到抨擊，在有線電視新聞上受到譴責，在工作場所被大聲斥責。
一些政治制度的制定會受民眾情緒的影響。例如，許多獨裁者壓制那些使他們能夠發現他們公民真實想法和關注的機制。美國遭遇的弊病正好相反，羅森布魯斯和夏皮羅稱之為“缺乏反應遲鈍”。
因此，可以理解的是，作者試圖通過讓立法者更容易不時地將民眾拒之門外來修補美國破碎的制度。例如，活動人士更難對安全區的現任官員發難，確實會讓國會更容易履行憲法規定的職責以修正行政失誤。甚至還有一個原則性的案例來質疑初選和預選會議到底有多民主。只有大約四分之一的合格選民參加了2016年總統大選的激烈競選，只有大約八分之一支持唐納德·特朗普或希拉里·克林頓。許多不太重要的職位的初選吸引了更少的選民。公職人員是由全體人口中極不具有代表性的一部分人選拔的，這種制度特別民主嗎？
然而，用羅森布魯斯和夏皮羅指出的深層問題去解釋休伯特·漢弗萊當時的失敗是一個拙劣的辦法。這不太可能發生，他們的書主要講述了一個困難來源（激進活動家），而忽略了同樣重要的來源（捐贈者、大眾媒體、互聯網）。最後，即使採納了他們所贊成的各種改革，比如改變平均選舉區的組成，似乎也不太可能有助於解決由於國家日益嚴重的黨派分歧而變得根深蒂固的問題。
在世界各地，幾十年前似乎已經凍結的政黨制度已迅速解凍，然後沸騰。民粹主義叛亂分子為了慶祝史無前例的勝利，宣稱清理門户，並遣散派系。在許多政治學家曾經認為穩定和安全的民主國家中，當選的強人正在給司法機構施加巨大壓力，限制新聞自由，並削弱反對派的權利。
這些國家有着截然不同的制度：有些是羅森布魯斯和夏皮羅所青睞的議會制度，另一些是兩人不屑的比例代表制。然而，民粹主義者在所有這些問題上都取得了進展。原因似乎不在於劃分這些國家的制度安排，而在於它們所具有的、更大的文化和經濟趨勢，如移民、經濟不振和數字技術的興起等共同趨勢。
正如每個不幸的家庭各有各的不幸，每個不完美的民主制度也有其自身的制度缺陷。由於目前美國的政治體制失靈，它似乎特別迫切需要改革。改變選區是一個醜聞，初選沒有它應有的民主。是的，兩個主要政黨都太弱，無法完成關鍵任務。
即便如此，羅森布魯斯和夏皮羅對近半個世紀前麥戈文—弗雷澤委員會引入的民主化改革做出了錯誤的結論。我們吸取的教訓不是我們必須復原這些變化，以便能夠修復我國的制度。正是因為民眾的深切不滿根源於如此巨大的社會力量，機構改革充其量只能推遲命運的審判。
（本文轉載自“法意讀書”，譯者：孫晉）