歐樹軍：美國政府規模為什麼越來越大
【文/歐樹軍】
政府規模在現代政治場域反覆出現、常議常新。規模大小主要是在比較意義上談的，現代國家通常比古代國家規模大，工業化國家往往比前工業化國家或正在工業化的國家規模大，市場經濟國家也普遍比非市場經濟國家規模大，因此，當美國歷史學者約瑟夫•斯特雷耶（Joseph R. Strayer）感嘆現代人已經無法想象沒有國家的生活的時候 ，實際上是在説現代人已經無法想象小國寡民的生活，現代人無一例外都生活在一個大國之中。不過，這個經驗事實尚未得到充分的認識，大政府在不少人心目中總是和機構臃腫、人浮於事等官僚主義現象關聯在一起，甚至成為利維坦傾向的代名詞，不少人還把美國看作“小政府、大市場”和“小政府、大社會”的典範。這實在是個不小的誤會，有必要認真澄清。
美國的政府規模究竟如何？讓我們先做個整體判斷，經濟合作與發展組織的統計數據表明， 在經濟合作與發展組織成員國中，美國也許在政府收入與開支上算是小政府，但在僱員數量上卻並不是小政府，在發達國家中處於中等水平，比英國、法國等西歐大國和北歐諸國等十餘國小，但比葡萄牙、愛爾蘭、意大利、荷蘭、德國、韓國、日本等十餘國大，比很多發展中國家大得多，與中國相比更是一個明顯的大政府。
就美國自身而言同樣如此，早期資本主義時代的美國也許的確是小政府，但現代資本主義時代的美國已經演變成為不折不扣的大政府。冷戰結束後，美國的兩位經濟史學者約翰•F•沃克和哈羅德•G•瓦特合作出版了《美國大政府的興起》 一書，該書正是從這一事實出發，向我們解釋了美國政府在大蕭條、二戰、冷戰和福利國家建設背景下為什麼會越來越大。儘管沃克和瓦特的判斷形成於20世紀末，儘管世界局勢與美國內政都發生了較大變化，但其後至今的二十餘年中，美國政府規模越來越大的總體趨勢並未止步，箇中原因值得探究。
沃克和瓦特都是美國波特蘭州立大學的經濟學教授，他們長期合作進行美國經濟史研究，尤其注重揭示美國政府在推動經濟增長中的作用。瓦特更被稱為經濟學家中的異議者，他認為，自從20世紀40年代戰爭經濟解體以來，美國政府通過擴大公共開支，推進各種旨在提高民眾福利的社會工程和公共計劃，深度介入了美國經濟體系的運行，逐漸成為美國經濟增長的必要動力。 兩位作者在該書中的基本觀點很簡單：完全自發調節的市場經濟導致大蕭條這一美國歷史上的最大噩夢，自由放任主義就此宣告終結，以政府幹預為主要特徵的“反向保護運動”興起，引發了政府、市場與社會關係的大轉折，美國由此在人、財、事等諸方面走上了大政府之路。
沃克和瓦特沒有停留在對大政府的道德義憤上，他們通過邏輯縝密數據詳實的分析論證，揭示了美國政府規模越來越大的前因後果，否定了與政府規模有關的幾個流行假設，破除了美國“小政府、大社會”的迷思。
假設一：政府管得越少越好、市場管得越多越好
自由放任主義標榜“守夜人國家”和“最小政府”，他們的理想是“政府管得越少越好，市場管得越多越好”，政府管得越少，權力就越小，個人私權受到政府公權侵犯的可能就越小，市場就越能自發實現機會平等和充分就業。比如，其代表人物羅伯特•諾齊克就主張，國家不能管得比控制“暴力、偷竊、欺詐以及強制履行契約更多”。 政府最多隻能做國家的守夜人，除了扶持企業發展、建設基礎設施、保護私有財產、維護契約自由、保障個人安全和國家安全之類打更站崗、看家護院的事務外，最好什麼都不要管。舉凡收入和財富分配公平，實現充分就業，促進個人全面發展而非僅為市場提供勞動力，提供教育機會，保障個人健康，提供體面的住房和合理的養老保障，促進性別平等和族羣和諧，提供宜居的環境等等，諸如此類強調經濟道德文化倫理的社會要求，政府不該回應也回應不了。管不了就不要管，管不好也不要管，隨其自然，看起來沒什麼不妥。
但如此一來，現代國家所面臨的社會問題和社會壓力是否就能大事化小、小事化了呢？事情當然不會這麼簡單。沃克和瓦特筆下的美國經濟史強調了事情的另一面：市場只能提供有形的產品、有價的商品，而社會更注重無形往往也無價的經濟道德，人的歸屬感、穩定感、安全感、獲得感、幸福感是不能買賣的。不講道德的市場是有缺陷的，而有缺陷的市場正是複雜社會諸多不公平、不安全因素的根源，如果一個政府執行自由放任主義政策，為了保證企業利潤而反對保護工人利益，必然引發社會不滿進而導致正當性的流失。“窮則變，變則通”，美國政府要對社會壓力做出回應，就必須告別商品交換的市場法則主導的19世紀文明，徹底改變自由放任主義政策。兩位作者指出，這一鉅變從孕育發展到正式開始經歷了三個階段：
1870-1900年是第一個階段，農民在農業生產和消費萎縮面前，發起對鐵路運輸、海運、製造和金融等行業的巨型公司的有組織抗議，希望政府糾正市場的明顯缺陷，要求新政式的政府救濟和公共建設工程。農民組織及以農民為基礎的平民黨（Populist Party），成為要求政府矯正市場的先行者。
第二個階段是1901-1919年，進步主義者強烈要求政府轉變觀念，干預市場運行，採取國家行動保障社會公正，立法限制恃強凌弱的私人公司，消除市場中明顯的經濟不平等，這催生了美國歷史上第一次大規模的社會立法，涉及反腐、工作時限、食品藥品安全、最低工資、保護童工、鐵路運費控制、所得税、選舉權以及公司行為監管等方面。
最後是1920-1929年，這個階段既是自由放任主義的“黃金十年”，是約瑟夫•熊彼特所説的 “完整無損的資本主義”時期，也是不干涉主義的“末日餘暉”，更是干預主義的助推期。在這十年中，政府縮小預算，撤銷了一戰時成立的危機管理機構，幫助企業家們主導私人經濟部門，軍隊隨意遣散退伍軍人，工人組織受到非難以及福利資本主義的拉攏，工會成員劇減，州與地方政府的福利立法幾近中止。共和黨四處宣揚市場不會做壞事。商業企業及其辯護者製造了消費者保護浪潮、宣傳耐用電子產品和汽車、鼓勵信用消費分期付款，以此吸引中產階級和藍領階層的注意力。職業代言人和媒體熱衷於兜售持久繁榮，宣揚商業階級的高度社會責任感，鼓吹任何旨在幫助下層民眾的政策都只會讓問題更嚴重。在自由放任主義的狂轟亂炸面前，中產階級和大多數美國人變得冷漠無情、麻木不仁，社會達爾文主義盛行一時：只要不是無能之輩，每個人都可以獲得經濟成功，不成功就只能忍飢挨餓節衣縮食。在“黃金十年”裏，巨型鋼鐵、化學醫藥、石油化工、電力、汽車、核能工業公司以及大規模生產模式，成為社會頂禮膜拜的偶像，自由放任主義發展到了極致。物極必反，隨着自由放任主義負外部性的逐漸顯現，社會成本日漸沉重，大蕭條終於到來。
大蕭條徹底扭轉了政府、市場與社會之間原來的自由放任主義經濟關係，全面的經濟危機粉碎了小政府、大社會的烏托邦，社會大眾不堪忍受並奮起反抗自我調節的市場體系的巨大威脅， 要求政府對社會動盪做出有力的回應。自由放任、不加干預的時代一去不復返，美國早期資本主義時代的市場體系瓦解了，美國經濟走向混合經濟時代， 美國政府開始用干預主義來回應來自社會大眾的自我保護訴求。
新政政府制定並執行了一系列主張國家干預社會經濟事務的法律和公共政策，開始聲稱自己有責任推行讓全社會滿意的宏觀經濟政策，保障經濟的長期增長，打破了私人投資才是經濟增長根本動力的舊觀念。除了賦予人們經濟信心以外，新政政府還對工作時間、最低工資、流行病、污水處理、飲用水安全、食品安全、能源、城市、犯罪、高等教育、國民健康、生活質量、環境破壞、種族歧視、通貨膨脹等城市化所加劇的社會問題進行國家干預，致力於為人們提供基本的社會安全和生活保障，糾正嚴重失衡的勞資關係，追求社會和諧。在這些舉措中，福利體系成為國家干預社會最重要的組成部分，成為通過政府幹預矯正存在嚴重缺陷的早期資本主義的關鍵，1935年《社會保障法》、《美國勞資關係法》和1938年的《公平勞動標準法》是其中的代表作。
新政的大規模推進，也改變了美國的經濟觀念。自由放任主義堅持市場是一隻看不見的手，具有交換稟性的個體通過與他人交換自身勞動的剩餘產品來滿足自身需要，這種經濟理性指引下的經濟人的利己之舉卻實現了利他的社會效用，如果讓每個企業主在完全競爭的市場環境中發揮生產與分配的管理者的作用，放任他們去協調經濟活動，就可以實現經濟資源的最優化配置，就可以最有效地實現社會普遍繁榮 。但是，隨着現代工商企業 的興起，職業經理人的“看得見的手”取代了市場的“看不見的手”，他們控制着作為現代市場基本要素的大型企業的豐富資源。 換言之，與單純的市場原則不同，企業管理者在資源配置中扮演了更重要的角色，與市場上的協調相比，管理上的協調帶來了更大的生產力、更低成本和更高的利潤。與自由放任相比，科學有效的協調管理並不是一個壞東西。
結果就是，美國政府在美國經濟和社會中的作用不斷強化，政府與市場、社會相互影響，經由各種代理機構和財政預算、行政管理等多重渠道得以實現。與20世紀30年代以前的美國相比，新政自由主義之下的美國政府管得越來越多，至少包括下述三大方面 ：首先，直接提供公共服務，涉及教育、就業、貸款、勞動培訓、失業救濟、食品補貼、醫療、養老金、福利、郵政、水利和國防等領域。其次，通過行政手段在特殊經濟活動中指導資源配置，比如基礎建設貸款、農業項目信貸、土地保護、農業結構調整、出口支持、住宅建設支持、支持商業銀行發展、海運補貼、航運補貼等。最後，採取行政與法律手段確保經濟平穩運行，比如設立聯邦存貸款保險公司、聯邦儲蓄保險公司、證券交易委員會（1934年）、聯邦通訊委員會（1934年），制定了公益控股公司法（1935年）、《國家勞資關係法》（1935年）、《違禁油料法》（1935年）、《汽車運輸法》（1935年）、聯邦海運委員會（1936年）、《禁止製造商和批發商給大買主優惠折扣或回扣法》（1936年）和《煙煤法》（1937年）等等。
假設二：政府預算越少越好、開支越少越好
財政收支是衡量政府規模最常用的另一個指標。自由放任主義堅持消極的古典財政政策 ，主張市場繁榮與否取決於私人投資而非公共財政，私人的實際固定投資來自儲蓄，因此要最大限度減少財政預算，實現年度預算平衡，最好還要有財政盈餘，以避免赤字和税收損耗，收税只是為了支付政府僱員工資和公務支出，基本不對個人進行轉移支付，對新增收入降低累進税或者適當退税，以鼓勵儲蓄，增加投資，促進經濟發展。
儘管1789年美國就頒佈了《財政法》，財政部也是美國最早的四個部之一，但直到19世紀中後期美國才開始嘗試對政府預決算進行規範化管理，並推行量入為出的財政原則，又在自由放任主義指導下不去主動干預經濟運行，預算支出規模也很小。 19世紀中後期，隨着工業化的起步，美國經濟迅速增長，美國聯邦政府的預算收入也大幅上漲。 與此同時，自由放任的經濟大增長的負外部性再次浮現，貧富兩極分化、政治腐敗、道德滑坡等問題同時湧現，“進步運動”應運而生，旨在限制政府開支、縮減赤字的全國性預算制度成為其重要成果。
但是，這種以限制政府開支為目的的預算制度，根本無法面對經濟大蕭條的衝擊。美國聯邦政府預算在整個20世紀20年代基本沒有實質性的調整，但經濟危機卻迅速改變了政府的收支結構，1929-1931年間“收入下降了50%，開支上升了幾乎60%”。 作為美國經濟史上最嚴重的經濟危機，1929年開始的大蕭條結束了黃金十年的持久繁榮，此後直到1932年，美國聯邦、州和地方三級政府都試圖通過強化財政緊縮政策來化解大蕭條，但經濟卻並未因此復甦。儘管1932年國會設立了臨時復興金融公司並通過了經濟救濟與工程法，胡佛還是在1932年總統選舉中大敗於羅斯福。羅斯福新政推翻了消極的古典財政政策，美國政府開始採用主動調節市場和經濟發展的積極財政政策。
為了刺激消費、走出蕭條，羅斯福政府從1933年3月9日的緊急銀行法開始推出一系列干預性的法律和政策，比如《全國工業復興法》、《全國產業復興法》、全國復興委員會、1933年《緊急鐵路法》、田納西流域管理局、1933年聯邦公積金救濟公司、1933年《農業信貸法》、1933年《緊急農業抵押法》及1934年的三個補充法規、1933年《房屋所有人貸款法》、1933年6月《Glass-Steagall法》、1933年4月《紐約最低工資法》、1934年進出口銀行、以及1935年農村電子管理局等等。由於政府財政入不敷出，新政成為美國赤字預算的表率，開支劇增帶來的主要結果之一就是美國政府大規模擴張，自由放任主義全面潰敗。
進步運動所催生的全國預算制度開始於1923年的塔夫脱總統，但從新政時期開始，限制政府開支和規模的預算目標宣告失敗，此後的歷屆美國政府也幾乎都無法實現這個預算目標。羅斯福政府突破了量入為出的預算原則，1946年頒佈的《就業法》獲得了最大限度的政府僱傭和政府採購權。美國聯邦政府在推動美國經濟增長中的作用越來越強大，其國民生產總值的高速增長與大規模的政府採購密切相關。20世紀60年代的美國經濟增長主要依靠擴大就業和政府採購，70年代靠税收，90年代靠開支。如果沒有政府採購的快速增長，也就不會有20世紀的長期經濟高速增長。 19世紀70年代中期至1900年，政府採購與國民生產總值的比例增長了5-6%，這一比例至1929年達到8.12%；1929至1959年間每年增長2%達到1959年的20.27%，20世紀60年代之後的35年間，增長幅度減緩，但1994年仍為17.43%。
在第二次世界大戰之後美國政府規模擴張的諸多因素中，福利國家建設是其中至關重要的一環。 各級政府機構的福利開支增長最快，1992年福利開支在所有各級政府開支中已經佔到44%。美國政府對個人的轉移支付即社會福利開支從1959年的280億美元猛增到1994年的9560億美元。在此期間，最引人注目的增長正是發生在大力鼓吹縮減政府規模、拆散福利國家的里根政府時期，1987年美國聯邦政府的福利開支從1090億美元猛增到7580億美元。從1950年到1991年期間，列入政府計劃的總社會福利開支，每年約增長7%，比國內生產總值增速快一倍。社會福利方面的政府轉移支付，教育、公共衞生、社會保障與醫療福利開支在1970-1993年各級政府開支增長中所佔的比例高達64%，其中最大的部分是由州與地方政府來管理的。主要形式是聯邦出資，各州與地方具體執行，加上各項政府補助（醫療補助、食品、收入保障增補、未成年人家庭援助、各種社會服務），福利開支達到1993年的72%，1400萬個家庭接受未成年人援助，2700萬人領取食品補貼。以衞生福利、教育和社會保障部門為例，自戰後以來該部門僱員數目便處於波動上升趨勢當中。從1940年到1980年的四十年間，該部門僱員人數大幅增長，1940年時僅為9千人，1980年時達到最高點：16.3萬人。1980年裏根總統上台後，積極推行經濟復興計劃，主張縮減政府規模和權力，減少税收，降低通貨膨脹率和削減社會福利。因此從這一年開始，該部門的僱員規模呈現了下降的趨勢，2000年時降為12.6萬人，此後有所恢復，2011年時該部門的僱員總數為14.3萬人。
在現任總統特朗普入主白宮的第一個財政年度裏，儘管國內經濟恢復增長，美國預算赤字仍擴大到7790億美元，創下2012年以來的最高水平。沃克和瓦特這兩位作者對大蕭條期間的胡佛政府的評價也許幫助我們理解這一現象：“不能責怪胡佛對當時還無人知曉的的凱恩斯經濟理論一無所知，但可以責怪他保守的、傳統的、過度信奉預算平衡的觀念。” 財政連年赤字自然不能算作經濟健康運行的標誌，但過度信奉預算平衡也非合理之選，尤其是危機來臨之際。歸根結底，強大的財政汲取能力是國家履行各項基本職能的必要條件，為了回應現代大規模複雜社會的諸多問題和正常需求，即使財政支出增長率快於國民生產總值增長率也並非全然壞事，利用公債舉辦公共事業是可行的，如果它帶來的財政收入增加額能抵消這些公共事業的費用。當然，在危機之後，量入為出的穩健財政政策更符合國家政治、經濟與社會可持續發展的長期需要。
假設三：政府僱員越少越好、機構越小越好
政府越小，解決社會問題或社會解決自身問題的能力就越強，社會就越穩定。這一古典經濟學家提出的理論假設至今仍是許多人的信條。但事實上，小政府也許有利於經濟增長，但它卻很可能在做大蛋糕的同時加劇分蛋糕的難度。
比較經濟史的相關研究表明，人口越多，人均收入越高，司法和執法機構所發揮的作用也就越大，這些機構的規模往往也隨之變大。19世紀德國社會理論家阿道夫•瓦格納（Adolf Wagner）的著名法則時至今日仍然適用， 資本主義經濟發展導致工業化和城市化的日益深化，社會對政府服務的需求也隨之水漲船高，這就要求政府提升公共服務能力。 因此，在穩定充裕的財政資源之外，一支規模適當、廉效兼備的政府僱員隊伍同樣不可或缺。
在政府僱員方面，以羅斯福新政開始前的1930年為界，1829至1929年，美國聯邦、州和地方三級政府公務員佔全部就業人口的4.7%，1929年為6.42%；而在1939-1959年，這個比例達到9.5%，1989年為14.35%，1994年為14.53%。也就是説，美國政府自新政後至今的公務員數目比新政前增加了三倍，達到每100名就業者就有近15名公務員的程度。1994年，聯邦政府的文職僱員已達287萬人（僅國防部就有100萬文職僱員），州與地方政府的僱員已達1617.1萬人，兩者相加，美國每百人中約有6.8人為政府僱員。20世紀40年代（1939-1949）所增加的1148218人中，五角大樓公務員、郵局和退伍軍人管理局佔90%，而1948年現役軍人數量激增至1446000人，幾乎是新政時期1939年的4.5倍。1948年至1973年的大政府擴張在1973年後漸趨緩慢，1995年末，聯邦僱員總數與1979年基本持平，州與地方政府僱員總數同期每年增長1.82%（1973-1995），州與地方一級政府也更容易滋生官僚主義。 1947至1987年中，國防部文職僱員平均保持100萬人，約佔聯邦全部文職人員的三分之一，其開支在1970年後就佔全部聯邦物資與服務採購的2/3到3/4。 二戰、冷戰、反恐使美國經濟一直處在戰時狀態，軍事工業複合體推進的各項事務變得不得觸碰，軍事計劃的發展，也使眾多社區和組織成為國防合同和軍事基地的既得利益者。
人口增長、技術進步、老年人口和城市人口增加等多重因素交互作用，共同導致了包括政府職權範圍在內的政府規模擴大。蒸汽機、發電機和內燃機等技術進步，導致在1900年以後，要求接受公共教育的普通人大大增加，在自由放任主義的最後三十年中（1900-1930），公共教育推進速度在美國歷史上是最快的，這主要是市場體系所產生的需求：企業不大可能對人力資源進行足夠的投資，生產技術進步有賴於更高水平的教育，市場組織也迫切需要更多知識和人才。1930年之後，美國公共教育經歷了三級跳：1944年《軍人權利法》推動了退伍軍人上大學熱，社會輿論要求為嬰兒潮一代提高公共教育，以及女性上大學熱。這些因素最終在經濟和社會領域催生了一個規模龐大的公共教育部門，截至1990年，這一部門的直接僱員佔全部社會就業的4%，在州與地方政府部門中，與教育有關的公務員約佔42%。
各級政府都把公共教育界定為自己的首要職責，政府規模進一步擴大。1950-1970年間，各州用於公立初等和中等教育的開支每年增長5.35%，全職教育工作者最高每年增長5.23%，總開支的比例從22%提高到了29%；在政府僱員方面，州與地方全職僱員增幅遠超平民勞動者和聯邦文職僱員，在1950至1973年間，州與地方從事教育工作的人增長更快，最高時佔到州與地方政府僱員總數的55%，早在1960年就遠遠超過全部聯邦文職僱員，1973年總數達到200萬之多。
高等教育大眾化也推動了政府的擴張。二戰後的頭幾年，1535萬退伍軍人中有一半進入高等院校，每年的入學率約佔40%-50%。在所有18-24歲的年輕人中，1946年有10%上了大學，1960年提高到20%，1970年提高到30.6%。諸多因素共同推動了這個進程：女權運動、少數族羣權利運動、運用先進技術的城市經濟提高了對就業者的要求，嬰兒潮一代高中畢業後上大學的期望，以及朝鮮和越南戰爭退伍軍人上大學政府的援助計劃，社會組織和社區發展教育的強烈願望，以及人們對生活質量的日益重視。與高等教育入學率擴張平行展開的是，公立學校持續發展，城市興起州立大學，公立社區學院大量湧現，數百萬女性上了大學。1950年後，公立學院的入學率大大超過私立學院，從1950年的136萬人猛增至1970年的511萬人，增速超過同期的公立初等和中等教育。女性與男性入學比例，1940年為0.73：1，1950年為0.46：1（受惠於退伍軍人教育補貼計劃），1970年為0.7：1，1980年為1：1。
為了處理日益複雜的社會事務，有效回應社會訴求，聯邦財政部（含國內税收總局）、聯邦司法部、聯邦儲蓄保險公司、州與地方警察局和消防局、市政環衞與排污處理，這些大機構的擴張也超過平民勞動者的增長速度。1953年，公共醫療服務組織、食品藥品管理局、再就業管理局和兒童問題管理局，合併成為國民健康、教育與福利部，擁有3.5萬工作人員。1977年，美國聯邦政府設立能源部，改變了能源分散管理的狀況，將燃油税、高速公路、石油和核能納入統一監管機制。運輸管理部門的擴張也一直持續到1970年。
20世紀50年代末至80年代初，消費者保護組織大量湧現，各級政府也設立了各種消費者保護機構。儘管1980年裏根政府開始推行放鬆規管政策，但到20世紀80年代末，聯邦與州政府的消費者保護機構仍然在美國歷史上蔚為壯觀，這同樣推動了美國大政府的興起。1975至1992年，環保局僱員年增長率大大超過聯邦所有文職僱員的年增長率，也明顯高於各州與地方政府文職僱員的年增長率。
“福利體系”的制度性發展是美國政府規模持續擴張的最大部分，不僅在財政指標上如此，在人員規模上同樣如此。福利部門的擴張從未間斷，戰爭終會結束，但福利國家卻不會終止。福利國家建設推動了大政府的發展，政府僱員的退休福利又成為福利國家社會保障體系最穩健的一部分。1991年，政府文職人員的退休系統有2600萬受益人，每十個美國人中就有一個受益人。 政府僱員及享受政府僱員退休待遇的人員數目不斷增加，也表明小政府已經離美國遠去，一個大政府已經在美國興起了。
結 語
從職能範圍、財政收支與人員規模三個主要維度來看，自20世紀初尤其是30年代經濟大蕭條後的羅斯福新政以來，美國政府規模逐漸擴張，美國政府越來越大。從胡佛到羅斯福，從預算平衡到赤字財政，從自由放任到國家干預，美國政治發展的現實狀況和歷史趨勢都否定了自由放任主義關於政府規模的三大假設，政府管得最少越好、市城管得越多越好，政府預算越少越好、花錢最少越好，政府僱員越少越好、政府機構越少越好，這些將市場法則視為上帝法則的19世紀文明的政治信條，也許曾經支撐了早期資本主義時代的美國，但卻完全無法支撐現代資本主義所主導的現代美國，這在根本上是由於徹底的自由放任主義經濟教條對人、自然和生產組織的嚴重傷害，必然從一開始就激起來自社會大多數階級、羣體和部門的自我保護訴求，這就是美國大政府興起的政治經濟根源。
事實證明，如果盲目堅持“小政府”的空洞信條，很可能會犯與胡佛類似的錯誤，他把自己的政策建立在經濟不會下降的假設之上。20世紀的政府幹預主義不是一兩個國家的曇花一現，而是在很多市場經濟國家遍地開花。無論批評者如何將干預主義視為洪水猛獸，它已經變成了醫治兩次世界大戰、大蕭條這種全面政治經濟社會危機的藥方，贏得社會大眾的充分認可，它衝破了自由放任主義的阻力，將後者掃進了歷史的垃圾堆，最終成為治理大規模複雜社會的現代國家不可逆轉的潮流。
20世紀80年代末90年代初的蘇東劇變，讓縮減政府規模成為一個時髦的口號，世界各國幾乎都希望通過削弱政府功能、減少政府職能、縮小規模、限制政府對經濟社會生活的干預，來推動政治、經濟和社會變革。但是，20世紀90年代中期以後，問題走向另外一個方向，人們意識到政府幹預太多危害固然不小，但政府軟弱無能的後果更加嚴重。人口的增長、社會就市場機制失靈達成共識，普遍要求政府幹預，導致美國政府幹預經濟和社會的形式日漸增多、範圍日漸擴大、機構不斷擴張、僱員不斷增多。小政府、大社會的理想狀態，已經在美國成為遙遠的過去，如果它曾經存在過的話。在解決社會問題、回應社會要求、舒緩社會壓力的過程中，美國政府已經越來越大，這是一條不歸路，回頭已無可能。因此，沃克和瓦特認為，20世紀末期之後的美國政府還將繼續擴張下去。
事實上，政府的規模與效率並不是相互對立的。政府太大當然不好，但小政府也並不見得效率就高，事實往往相反，沒有適當規模的人來履行政府公共職能，該管的不管，只會加劇社會衝突。如果政府規模過大，難免會出現冗官冗員、官僚主義等等問題，但是，如果政府規模過小，又難以真正使得政令暢通，難以滿足人民大眾日益提升的公共服務需求，難以處理經濟衰退、貧富分化、犯罪激增、社會失衡、人心浮動等直接威脅政治正當性的重大問題。現代西方國家一百多年來的政治發展歷史表明，不僅僅是美國，世界上各主要國家的公務員比重與財政收支比重都在增長，政府幹預經濟社會生活的範圍與程度也在擴張，“小政府、大社會”已經成為歷史，由於民眾要求政府解決經濟社會問題的需求持續擴大，以及經濟和社會生活愈益複雜多樣，西方政府變得越來越大。
對於任何面對大規模複雜社會治理問題的國家而言，更為實質的問題在於如何建設一個廉效兼備的有效政府，而不是一味倒向縮減政府規模。如果成功縮小了政府規模，卻嚴重削弱了一個國家政府所應該具備的政治能力，也就無法真正保障主權獨立、國家自主、社會安寧，無力推進公平正義、社會團結、社會和諧，無法提升人民的經濟平等、社會安全和生活質量，這樣的政府就會失去正當性。歸根結底，如果沒有意識到現代大規模複雜社會對大政府的自然需求，國家與社會生活的很多方面就會南轅北轍、事與願違。
【本文原載《中央社會主義學院學報》2018年第6期，作者授權觀察者網轉發。】