李鐵：1995年開始的鎮改市試點基本倒退，如今為何再提？

【原文刊發於2019.5.20總第899期《中國新聞週刊》，記者/程昕明 胥大偉】

2018年中國改革開放40週年之際，李鐵專門撰寫了一篇回顧文章，名為《從小城鎮到城鎮化戰略，我親歷的改革政策制定過程》。

在中央有關部門任職期間，李鐵多次主持和參與中共中央、國務院有關城鎮化政策文件的起草、制定。而如今作為經濟學家，在幾十年的實踐和思索中，他對城鎮化問題形成了獨到的思考。

此次接受《中國新聞週刊》專訪，李鐵談及城鎮化改革中的一些深層次矛盾以及諸多懸而未決的問題，其中有不少觀點尚屬首次披露。

小城鎮催生特大鎮

**中國新聞週刊：**小城鎮興起的原因是什麼？

**李鐵：**上世紀80年代有一批小城鎮發展得很快，比如浙江的龍港，率先開始農民建鎮，號稱全國第一個“農民城”。當時發達地區的縣域經濟占主導地位，大約佔了70％的天下，主要是以鄉鎮企業的發展為基礎。

其實小城鎮的發展還是源於改革後農民有了大量的剩餘勞動時間，同時由於城市改革的嚴重滯後，傳統的計劃經濟管理體制對城市的管制非常嚴厲，導致大量的城市要素、技術要素、資本要素流向管制相對薄弱的小城鎮。

1984年的中央4號文件提出農民可以自帶口糧進城經商辦企業，意味着限制城鄉人口流動這個口子在小城鎮放開了。各種管制都在放鬆，所以那個時候縣域經濟主要是鎮以下的經濟發展尤其活躍。説得好聽就是全國出現了鄉鎮企業發展的高潮，説得不好聽是“村村點火、處處冒煙”。在這一段時間農村興辦各類企業處於嚴重的無序狀態，但這種狀態有它的市場活力，對未來的中國城鄉經濟發展的格局產生了深遠的影響。

**中國新聞週刊：**特大鎮又是如何產生的？

**李鐵：**這麼多的鄉鎮企業，上交了税收之後，會有一部分剩餘留在鎮裏，為小城鎮的基礎設施建設創造了很好的條件。那個時候興起了很多赫赫有名的大鎮，一直到現在經濟發展的活力仍然十足，甚至超越了少部分地級城市。如東莞的虎門鎮、長安鎮，江蘇的盛澤鎮，浙江温州的柳市和龍港鎮等。有的鎮已經接近上百萬人口，有的鎮幾十萬人口。據統計，全國建成區5萬人以上的鎮有1100多個。這麼多不同規模的鎮，在很長一段時間都是經濟發達地區農村最積極、最活躍的一種空間載體。

它們有以下幾個特點：第一，有活力；第二，對農村經濟發展的作用明顯；第三，傳統的體制管理相對薄弱；第四，由於沒有那麼多的機構和行政管理負擔，辦事效率非常高。

上世紀90年代末，中央11號文件確定了要保護耕地，採取號稱史上最嚴格的土地管理政策。首先就把刀砍向了全國的鄉鎮小城鎮經濟。那時候全國8000多個開發區，有6000多個縣以下的工業區被強制取消，僅保留2000多個縣以上的開發區。即便如此也沒有妨礙這些鄉鎮繼續發展。那時候我們叫大鎮，也是最著名的特色小城鎮，如童裝鎮、紐扣鎮、低壓電器鎮、印刷小鎮等等，這些小城鎮在全國有很大的影響力，都形成了一定的規模，外來人口比重較大，後來就管它叫特大鎮。

龍港鎮位於温州南部鰲江流域入海口，是擁有37萬多常住人口的工業大鎮、經濟重鎮。圖片來自中國新聞週刊

“鎮改市”難落地

**中國新聞週刊：**鎮改市是在什麼背景下提出的？

**李鐵：**鎮是中國最基礎的一個行政單元，但是它在管理體制上具有特別強的優勢。“鎮改市”的提出，其實是符合城市發展規律的一個自然的提法，一個城鎮的鎮區人口這麼多了，還叫鎮是否合適？

鎮實際上是中國城市化的一個特色，在國外就叫“市”。**中國14億人口，城鎮人口8.3億，一共才有670多個城市。城市數量和城鎮化人口嚴重不匹配。**意大利幾千萬人口，1萬多個城市，美國也類似。

理論上講，人口達到一定規模就可以設市，但是我國對設市的限制性要求遠遠超出其他國家，原因在於設市就要有設市的標準。城市有了一定的行政等級，就要匹配相應的機構管理人員，就一定會增加行政管理成本，導致行政開支過大，這是我們現在比較擔憂的問題。

**中國新聞週刊：**大鎮在發展中遇到哪些瓶頸？

**李鐵：**對於這些大鎮來講，不管設不設市，它都是一個城市，但是面臨着幾大問題的約束。

第一，它沒有相應的管理權限。因為我國的行政管理權限是按等級分配的。比如説省會城市、副省級城市、地級市、縣級市，嚴格受到等級管理約束，有了這個等級才有一定的權限、管理機構、人員編制和財政支出。這麼多的大鎮創造了這麼高的收益，容納了這麼多人口的就業和生活，但是它沒有相應的管理權。一個鎮面對着幾十萬的人口，大部分治理的權限都要等上面來決定，沒有及時處置權和決策權，這是發展中的一個大問題。

**第二沒有財權。**據我瞭解，現在接近百分之百的大鎮，一大部分財權在上級政府手裏。絕大部分特大鎮連金庫都沒有，掙的錢都交給了上級政府，要花一筆錢還得從上往回要，嚴重影響了這些城鎮自身的決策和基礎設施建設。

上級政府拿了這筆錢並沒有把這些錢投入到這個鎮去使用，而是用於縣裏的發展和自己的城市建設，等於拿小城鎮的錢來蓋縣城的房子。例如温州蒼南的龍港鎮，它創造的財政收入佔全縣的40％，它只留了不到10％。上級政府所在地蒼南縣城建設得很漂亮，龍港雖然也取得了很大的發展，但是基礎設施建設和公共服務相比於蒼南縣城要差很多。因為它沒有這個權力，沒有更多財政剩餘，這個對鎮裏來講是發展中面臨的最大問題。

**第三是資源的供給。**由於計劃體制的資源是自上而下分配的，在鎮這一級享受到的資源是微乎其微的。以土地指標為例，一個地方有了土地指標就有了發展的空間和基礎，但土地指標到鎮一級就少得可憐，大大壓抑了它的發展空間。

**中國新聞週刊：**鎮改市在基層推進的情況如何？

**李鐵：**2014年《國家新型城鎮化規劃》頒佈以後，提出下放管理權限，更多地發揮中小城市和小城鎮在經濟發展的活力，也提出了把一部分特大鎮設市的設想。但是到目前為止，四五年過去了，一個都沒落實。

這裏有很多原因，首先是利益分配。地方政府每年依靠各鄉鎮的税收作為財政支出的重要來源，這是靠行政管理權限獲得的收益。如果實施鎮改市，經濟發展最有活力的空間被從行政區劃中調整出去，直接影響到上級政府未來的收益預期。這是目前在鎮改市過程中地方政府積極性不強的重要原因。其次是上級政府下轄的各部門阻力。對管理各小城鎮的縣級部門來説，則意味着權力大大縮水。

鎮一級也有苦衷，因為每個鎮的領導是上級下派的。被派去的幹部如果提出要從縣的管轄區分出去獨立設市，進而影響到全縣的利益。對不起，你可以走人。從基層來講，這也讓它沒有辦法過度強調或者推動鎮改市的進程。

基層不好提，上級又不支持，就造成鎮改市在落實上會出現一定的困難。

**中國新聞週刊：**從中央層面來看，鎮改市的難點在哪裏？

**李鐵：**鎮改市涉及到兩類大問題。第一個是行政區劃調整，這個歸民政部管。第二，一旦行政區劃調整以後，必須要進行機構編制的配套改革，主管這項業務的部門是中編辦。一旦城鎮的行政級別提高了，緊接而來的就是機構編制和人員開支問題，一定會造成編制的擴張，導致地方的行政成本過大。本來有一個縣政府，突然之間又增加了一個縣級單位，再增加好多機構人員開支，這是機構編制部門不願意看到的。

過去曾經有過嘗試。上世紀80年代福建的石獅就是鎮改市試點。鎮級政府直接設成縣級市。當時對石獅市提出的改革要求是實現“小政府，大社會”。但是由於改革思路超前，與當時的計劃經濟體制發生了衝突。**因為一個鎮級的機構設置，已經賦予了縣級的權限，但是並沒有成立與上級政府機構設置相對應的縣級部門。**因此石獅市政府到任何一個上級有關部門申請獲取資源的時候，得到的答覆是隻要不設置與上級政府配套的部門就得不到相應資源分配。在這種情況下，作為已經被批准為縣級市的政府，不得不按照上級有關部門的要求，逐漸地恢復了傳統的機構和編制的設置，最後導致了體制復歸。

牽一髮而動全身

**中國新聞週刊：**鎮改市之後的行政級別是什麼，是鎮級市還是縣級市？

**李鐵：**這裏有很多路徑可選。如果是鎮級市，它和縣裏的關係怎麼處理也是一個比較大的難題。按憲法來講，城市是不能管城市的，目前都是委託管理。

當然這些鎮不改行政級別先叫市也可以，但是這樣的話就會出現很多類型的城市：鎮級市、縣級市、地級市、副省級城市、直轄市，把原來相對簡單的關係變得更為複雜。

如果改成縣級市就涉及它的行政區劃，你不能只管一個鎮，可能要合併一些鄉鎮，就涉及這個鎮周邊的區域重新劃分，增加很多新的行政區劃單位。這也會涉及更大範圍的利益結構的調整。

在改革開放之前，我國實行的是中央、省、縣三級地方實體管理體制，而地、鄉兩級是派出機構，沒有很多正式的機構和人員編制。但是到了80年代中期地改市、縣改市和鄉改鎮以後，區域管理和城市管理合併為一體，每個級別的政府都實體化了，形成了一個城市管理區域的行政區劃管理體制。也就是我們現在看到的中央、省、地（市）、縣（市）和鄉（鎮），每一級政府都設置了相對規範的相應機構和人員的編制。

鎮改市看似容易，實際上是一個非常大的改革難題，牽一髮而動全身。**區域管理和城市管理到底是合為一體還是分開？是繼續保持五級的實體政府管理體制，還是恢復到以往的三級管理、區域派出管理，然後再進行城市的自治管理？目前看，這是一個更大的改革。**可以引發的變化和涉及的範圍非常廣，非常複雜，所以也不是一個簡單的鎮改市就可以解決的。這是一個大政策，需要中央在一定的時機內統籌通盤地去研究解決這類問題。

在改革過程中會帶來什麼？行政區劃調整會增加利益矛盾，還是減少利益矛盾？是釋放了活力，還是增加了負擔？這些和經濟發展、社會穩定都有直接關係，也和中國未來的行政管理體制改革，中央和地方管理改革緊密地連在一起，所以它是一個大課題。

中國新聞週刊：****《2019年新型城鎮化建設重點任務》提出“落實非縣級政府駐地特大鎮設市”，你如何解讀？

**李鐵：**強調落實是發改委提出的，這是一個改革的方向。鎮改市是個大趨勢，意味着中國14億人口城鎮化率達到70％以後，我們的城鎮人口將達到9億多。9億多人口才670多個設市城市，城市人口和城市數量不匹配。肯定要放開設市，打開這個閘口給更多有條件的城市，讓它有好的發展機會，釋放活力、增加權力，責任和事權一體化。

**中國新聞週刊：**試點鎮的情況如何？

**李鐵：**從1995年開始的改革到現在基本上都倒退了，但我覺得這個倒退是正常的。本來也沒通過法律、通過制度去約束，既然沒有鎮改市，有些權力我可以下放，也可以不下放。

當年57個試點鎮，給它的改革權限已經有不少落實到位了，但是三年試驗期到了以後説，不繼續實行了。下一屆班子領導換了，上面領導也換了，所有的領導都換了，這事就沒人再去落實了。

從1995年開始改革到2014年頒佈《國家新型城鎮化規劃》，20年過去了情況依舊。地方的活力還在，發展的勢頭也好，人口也在不斷增長。在一些特大鎮也都成立了很多分局，下放了一些管理權限，但是重要的如財政權限大部分都收回去了，這就是因為利益導致的一種結果。要想把它制度化，還得通過徹底的變革。

強鎮改革的未來之路

**中國新聞週刊：**經濟發達地區強鎮的影響力還會持續增加嗎？

**李鐵：**像上個世紀八九十年代那種影響力，可能不會有了。隨着未來改革的深化，重新調整了行政區劃佈局，強鎮的活力還會持續發揮作用。但是未來它的工業規模變化不會像過去那樣龐大。我們已經注意到在珠三角地區，服務業比重在增加，每年大概不到一個百分點，工業增速以每年不到一個百分點的速度在下降。

下降的原因是進入工業化中後期實現產業替代，服務業的作用會加強，特大鎮的工業集聚功能就會弱化。因為2600萬外來人口在珠三角地區，特大鎮的工業功能弱化了，服務業的作用會增加，城市的作用就會進一步去發揮。

以工業為主導的都市圈發展模式會逐漸由以超大城市或特大城市的中心區向外擴散，向都市圈邊緣地區擴散。產業的擴散和外溢會改變全區域的產業格局和城市格局，那時候一些小城市和特大鎮將圍繞大都市形成星羅棋佈的衞星城，這是市場根據產業落地的成本變化引發的空間格局的變化。

**中國新聞週刊：**我們是否在走發達國家曾經走過的路徑？

**李鐵：**有些規律是國際化的，這是不可避免的。城市發展肯定有一個先集中後分散的過程。現在來看，工業和產業向某一個特大城市集中，這種趨勢在我國的中西部地區仍然在持續，但是在局部地區，像京津冀、長三角和珠三角，已經開始了產業向周邊擴散的過程，就是隨着工業化進程逆都市化的一個過程。

逆都市化，就是工業企業離開核心城市，在周邊進行佈局的過程。同時消費的逆都市化和住宅的郊區化，包括外來人口落户在小城市和小城鎮都會相應發生。如何根據這種趨勢，調整城市管理政策、行政區劃政策，也是一個大趨勢。

但是在中西部地區，比如湖北，還在向武漢集中，河南向鄭州集中，四川向成都集中，陝西向西安集中。但是到了千萬人口以後，它就慢慢地向周邊去發展，這是產業空間變化的客觀規律。

**中國新聞週刊：**通過一系列的改革試點，你覺得下一步的突破口在哪裏？

**李鐵：**鎮改市應該是個大趨勢，但是這個突破面臨着太多的困難。這需要我們對中國的行政區劃調整與未來的城鎮化進程結合起來通盤考慮，解決行政管理層次過多、城市管理和區域管理不分、高等級城市行政成本過高、債務過高等問題，必須要發揮行政區劃調整的手段，必須要通過降低土地成本、體制成本，並激發最具有活力的特大鎮和中小城市的活力，這是一個重要的改革手段。如果我們不能有效運用這個手段，降低發展成本，我們可能會錯過最好的發展時機。

這些年城市在國民經濟發展中起到了巨大作用，但是由於城市管理和區域管理過度統一，導致了高等級城市權限過大、投入過高，把大量資源投入城市，忽視中小城市的發展和鄉村地區的發展，也是造成城市債務增加的一個重要的原因。

在推進鎮改市和小城鎮發展的過程中要遵循一個規律，它當年之所以發展得快，是因為體制成本、各類要素成本低。要降低管理成本、體制成本、要素成本，不能複製以賣地招商引資搞城市建設的傳統發展路徑，否則債務會越來越高，只不過是從一個空間向另一個空間轉化。