周振華：超大城市想控制人口，不能在保持既定總量下進行

【中國城鎮化一直都是輿論關注的重要議題。2018年初，國務院批覆《上海市城市總體規劃（2017-2035）》，明確上海建設卓越全球城市的戰略定位。中國崛起過程中，需要有一些城市來充當全球城市、擔任全球資源配置的角色。

同時，國家整體戰略佈局建設京津冀、長三角、珠三角三大世界級城市羣。《長三角一體化發展規劃綱要》出台在即，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》已正式發佈。今年發改委的《新型城鎮化建設重點任務》和國務院《關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》這兩份重要文件，對大城市落户、中小城市發展、城鄉融合等問題釋放重要消息。

觀察者網就此採訪上海經濟學會會長、上海全球城市研究院院長周振華，以下為採訪全文：】

觀察者網：上海有了全球城市的戰略定位，但另一方面從國家整體戰略來看，提出長三角一體化規劃，上海又位於這一區域的核心，那麼上海未來的發展如何處理好全球城市與長三角一體化的關係，兩者之間是否可以相輔相成？

**周振華：**這兩者不僅相互促進，而且就是一體的。全球城市本身是一個動態發展的演化過程。這個過程伴隨空間拓展，最早從城市的中心城區體現，比如CBD、金融城，接着拓展到郊區，使中心城區和郊區形成空間單元，然後再進一步把周邊的一些城市有機組合起來，也可以説是“全球城市區域”或“大都市區”，突破了原本的行政區域範圍。現在是更進一步的空間拓展，成為“巨型城市區域”，規模相當於長三角區域一體化。

上世紀七八十年代，當紐約、倫敦等崛起為全球城市時，確實是一枝獨秀，與周邊城市沒有太大關聯，且周邊城市之間主要是本國內部的經濟聯繫，只有紐約、倫敦等高高在上，是全球的經濟聯繫。但現在觀察，就會發現紐約、倫敦、東京、巴黎等全球城市都融入到它所在的區域中去，與周邊城市形成高度的功能分工、連接和集成，以一個區域代表國家參與全球競爭合作。

一個城市本身不可能成為全能城市，什麼功能都有，也不能成為超能城市，什麼功能都是最強。當它發展到一定程度時，必然會有部分所謂的“非核心功能”疏解到周邊城市，但並不是説這些“非核心功能”不需要或不重要，只不過相對於全球資源配置這一核心功能而言，屬於次一級功能。

因為太多功能疊加會出現空間擁擠的排斥效應，即一些“非核心功能”排斥“核心功能”，比如上海原來講“四個中心”，現在又加入“科創中心”，那要怎麼加進來？科創中心的發展需要空間，但原來四個中心將空間幾乎佔滿了，所以不把某些功能疏解出去，新功能就無法進來，互相之間一定牽制。但是，非核心功能又是必需且重要的，一旦取消將導致城市運轉出現問題，所以要藉助周邊區域，這在空間經濟學中叫“借用規模”效應。城市與城市之間，一方借用另一方的功能就等於借用相應的規模。周邊城市為上海提供相應功能和服務，但又不佔空間了。

全球城市發展到一定程度，空間就會拓展。這要回到全球城市本身的演進過程了，它有不同版本，最早是上世紀七八十年代的1.0版，也就是弗裏德曼、薩森描述的世界城市、全球城市，主要功能是經濟功能。弗利德曼分析的主要對象是跨國公司總部，薩森則重點分析全球的生產者服務業，都是經濟部門。

到上世紀90年代，文化功能開始加進來，當時倫敦、紐約、東京都提出過文化發展戰略，將經濟和文化融合起來。這是有內在規律的，城市的功能性機構集中了高管、高收入人羣，他們對文化的需求很大，城市就需要有文化供給，相互之間共生共榮、配套融合。這些全球城市的文化功能都很強，在文化藝術方面的排名和經濟的排名都差不多。

2008年金融危機後，這些城市又不約而同地提出科創功能，將科技創新作為城市的重要驅動力，因此進入全球城市3.0版。

要注意的是，全球城市伴隨的空間拓展，不是“城市攤大餅”，而是將功能往外疏解，形成功能高度聯結集成的區域來支撐新功能和核心功能。所以上海全球城市建設恰好寓於長三角一體化之中，離不開長三角一體化。講句大白話，上海不可能在6000多平方千米的市域面積中建設全球城市，尤其現在提出“五個中心”再加國際化大都市，這麼多的功能疊加僅靠上海市域是建不起來的。

觀察者網：現在提大灣區、城市羣之類的區域建設，而上海提全球城市，和前者相比如何凸顯核心競爭力？城市羣裏面，相互之間可以互相補齊短板。

**周振華：**這個問題要分開來看，區域發展中如果沒有一個全球城市，儘管相互之間可以功能互補，但層級水平提不太高。全球城市就像是高原上的高峯，其高度的全球連接和全球資源配置功能，會把整個區域帶動起來，提升區域的能級。一個區域中，如果沒有這樣一個全球城市發揮核心作用，很有可能成為丘陵。上海作為全球城市對全球的連接，其實也會疏導到長三角這個區域中去，並不是單純的上海蔘與全球資源配置。上海融入長三角就意味着要把長三角作為全球資源配置的大平台。

觀察者網：還有一個概念叫“都市圈”，比如以上海為中心，到周邊地區的距離大約是 “上下班通勤”的範圍，把一些人口和功能疏散出去。但如果跟世界上的全球城市相比，我們的人口流動有一個問題，就是户籍制度。今年發改委跟國務院都提出，全面放開大城市、中小城市户口和放寬特大城市落户限制，這給外界振奮挺大的，有不少人甚至將此稱為“廢除户籍”的前哨站。您從上海發展全球城市的角度來講，對這個政策有何看法？

**周振華：**從區域發展來講，都市圈的數量在長三角有好幾個，有圍繞上海的，也有圍繞南京、杭州的。都市圈不能無限擴大，一定會受到範圍限制。在都市圈裏面，同城效應下的人口流動，往往分成工作人口和居住人口，這個人居住在A地，工作則是到B地，形成每天上下班通勤模式。今後在上海周邊也可能也會形成這種模式，上海房價高，周邊城市房價低，人們可以在周邊買房，到上海工作，通勤很方便，反之亦然。

至於涉及的人口户籍問題，講到底是公共福利問題。在分税制下，根據地方税收來支付公共服務和建設公共設施，水平可能會不太一樣，如果全國統籌就不存在這個問題。

今後的主要問題是基本公共服務如何實現一體化？不可能所有服務都一樣，只能在保證基本的情況在，在有些方面進一步提供便利，比如異地醫療結算等。人們在上海看病，但醫保關係不在上海，如果結算便利，也就不影響人員流動了，反過來也是如此。

有些非基本福利可以通過市場化供給，由市場提供一些比較高端的服務來彌補。國外普遍也是這種模式。大家比較平等地享受基本公共服務，但有些非基本公共服務則根據個人收入水平、支付能力來實現。資源是可以擴展的，比如上海一些好的醫療資源完全可以和周邊城市搞聯合醫療體，讓當地也有比較高端的醫療服務；教育培訓也是，上海的名牌大學在周邊建分校，聯合辦學等，這就不一定非得到上海才能享受到這些服務。人們可以在當地享受比上海低的生活成本，但同時通過個人購買力，也能享受到比較好的服務。在這種情況下，人員流動今後會更自由。

當然，取消户籍制度更加促進人員流動。對上海而言，我們在分析人口問題時可能要有超前眼光。在“十五”“十一五”“十二五”期間，確實有大量人口流入，受教育程度普遍較低，客觀上也造成幼兒園、中小學等教育資源緊張。但我們以前做過預測分析，這種情況可能也就是到頂點了，未來的人口走勢，即便不採取很嚴格的控制措施，也會往下走。

原因是，第一，其他城市也在快速發展，特別在長三角，不要説大城市，連一般的中型城市發展建設都很快，造的房子、居住小區周邊環境配套也和上海差不多，也有大量吸收就業的崗位。當上海生活成本提高時，人們就會比較選擇。所以，從中西部或農村轉移出來的勞動力會分散化，不再像以前那樣高度集中在上海等大城市。其實市場機制已經在進行調節，生活成本高、就業比較難，自然會出現分流。

第二，中國人口增長己到了拐點，今後的新增人口數量在趨弱，農村勞動力轉移的高潮已經過去；現在城市化的比例已經比較高，只不過是沒有深度城市化而已，因此不像以前那樣在較低的情況下會一瞬間增長很快。再者，現在鄉村振興、新農村建設等，從事農業或和農業相關產業的收益也在提高，吸引一部分人回到農村或在當地不出來，像浙江一帶的農村就非常好，西部地區可能條件相對惡劣，轉移出來沒問題。

綜合考慮下，我認為，今後面臨的可能不僅是人才爭奪，而且可能是人口爭奪。當一個城市的人口不能增加時，城市活力就會趨於下降，所以上海在融入長三角過程中，加大人口流動，適當增加一些人口，有助於保持城市活力，也有助於調整人口結構。

觀察者網：上海每年有幾十萬高校畢業生，需要解決就業，但同時又面臨高端人才缺口，另外現在全國大中型城市放開落户“搶人”，使高校畢業生分流，這樣的人口流動變化會給上海帶來一些什麼影響？

**周振華：**現在不僅是人才的問題。對上海來説，**全球城市絕對是需要高端人才和一般勞動力達成合適的配比，**因為不管是高管還是精英白領，都有相應有其他勞動力為其提供服務，從家庭服務到工作配套都需要，就像一棟大樓裏面都是白領，沒有保安、沒有保潔、沒有快遞，這棟大樓無法運轉，所以上海也不能老盯着吸引人才。不僅大學畢業生，哪怕不是大學畢業生，普通年輕人都應該吸引進來。

當然有的人會説，進來兩個年輕人帶來四個老人這麼辦？這些我們也都分析過，一是這種情況的比例不會很高，尤其是外地的，老人到上海幫忙帶小孩住一段時間是有可能，但真正搬到上海、在上海養老臨終的情況相對較少。再説，即便如此，也是增加某種需求，比如養老看護。

我們對超大城市人口規模適當控制和人口結構調整問題要動態化處理。即使要調整人口結構，也不能在保持既定總量規模的情況下進行調整，這是沒法操作的。新人口要進來、大學生要留下來，但上海的老人絕大部分不會出去，所以不突破總規模，結構是調不過來。只有把它看成動態模式，即未來趨勢可能是這樣的人口總規模，但現階段只有先突破人口規模，才能在增量中調節結構。而且從新生人口增長來講，吸引更多人後，某種程度可以為今後人口的正常循環過程提供一種保障。

圖片來自上觀新聞

觀察者網：去年有一篇非常火的自媒體文章叫“上海為什麼在這次互聯網發展中掉隊”，外界好像忽然發覺為什麼BAT都不在上海，阿里在杭州、騰訊在深圳，一些風創公司在北京，而回頭看上海還是相對比較傳統的金融業、服務業或製造業，所以就認為上海在這次科技大潮中掉隊了。當然這篇文章本身是以偏概全的，但對上海未來幾十年的發展戰略定位，尤其科技也是全球城市的條件之一，您如何看待這樣的現象？

**周振華：**研究城市要研究一個城市的生態，每個城市的生態不太一樣。現在上海的城市生態可能不太適合一些冒險性或顛覆性的一些產業發展，因為沒有叢林競爭的生態環境。也許有人會講上世紀30年代上海不是還稱“冒險家的樂園”嗎，這個問題我們也已經研究過，當時上海能成為冒險家的樂園與租界有很大關係；不同的租界共存於同一個城市，形成很多的縫隙和灰色地帶，但現在已經不具備這個條件了。長期以來，上海傳承下來精神，既是開放，海納百川，又是講規矩、講信譽，從而造就了一種獨特的城市生態。也就是，既歡迎外面進來，又講究可預期性，要相對確定性。

另外，**上海的國有程度比較高，不僅有當地的國資國企，還有央企。這些企業就不適合冒險突破，因為國有資產首先要保值增值，承擔社會穩定等功能。**在這種環境下，民企的發展就顯得很困難。因為一個生態圈中，就這麼多的陽光空氣資源，某幾個主要物種已經發展起來後，對其他物種一定會形成干擾，影響其發展。

但在深圳等其他城市，沒有主要物種先行佔據，民企就可能較順利地發展起來。這裏涉及到經濟學的“准入”概念，這裏的“准入”不僅是政府以管制手段設置門檻，還有一些是客觀存在的准入門檻，就是説，這個地方或領域已經有先期存在的企業佔領了，作為後來者就必然面臨准入門檻，只有水平超過它，才能進入這個領域。否則即便進入以後也站不住腳。

現在上海很多領域，大量國企或外資已經佔領，民企再想要擠進去的話成本很高，客觀上市場準入門檻就很高。

另一方面，這篇文章還關係到價值判斷，就是上海有沒有失去這樣一次機會。但價值判斷其實是很難講的，只有適合自己的東西才是最合適的，很難存在一個適合每個人的共同價值判斷標準。這一輪的互聯網信息技術可能更符合深圳、杭州的城市生態，並且發展起來。對上海而言，我的觀點是，要看到上海是否具有這方面的比較優勢，因為是否適合就在於比較優勢有沒有得到充分體現。

如果上海在這一輪發展中，仍按照自己的比較優勢在發展，比如集聚更多的跨國公司總部、金融機構，完善金融市場，發展貿易中心、航運中心，這也完全可以。杭州互聯網金融發展比上海好，上海不需要去找差距補短板。

上海金融中心平台搭起來，功能發揮出來，杭州互聯網金融是對上海金融中心的一個補充。互聯網金融講到底還是信貸關係，只不過藉助了IT網絡的信貸，但互聯網金融代替不了資本市場，也代替不了金融服務。所以，杭州發揮自己的比較優勢，上海和它形成功能互補就可以了。上海要改變觀念，不是所有東西都要比人家好，才能體現大城市的優越，不是這麼回事。

在長三角一體化發展中，更多的是上海和周邊城市的水平協同分工，而不是垂直分工。垂直分工是上海什麼都好，把差的產業往外轉移，讓周邊和上海接軌，接受上海輻射，是一種梯度轉移。長三角一體化發展不是這種模式，而必然是水平分工。水平分工意味着，像紐約周邊的波士頓、費城等城市的某些功能、產業領域要超過紐約，波士頓的大學就超過紐約的大學。上海今後肯定也是如此，周邊城市在某些方面超過上海非常正常，恰恰這樣，上海才能與他們形成功能互補。

要用新的理念來看問題，不能老是隻看上海自身，不能上海作為全球城市就什麼都要比別人強。上海IT產業不如深圳，現在要趕也趕不上，上海的比較優勢也不在IT產業，是在生物醫藥，配套性比較強，只是目前尚未作出規模。**而且從產業領域來講，新材料、生物醫藥也不是上海的獨佔優勢；上海的獨佔優勢是醫療保健、教育培訓、文化創意，但這幾個領域現在最不開放、產業化程度最低，因為這些領域和公共服務聯繫在一起，情況比較複雜。**不像國外的一些情況那麼簡單，公立醫院滿足基本需求，私立醫院能提供高端服務的。但我們能提供高端服務的大多是公立醫院，這又和户籍等掛鈎起來，這些制度安排在當時的實際情況下好像蠻合理，但一旦安排後就形成路徑依賴。公立醫院都是國家投資，不為老百姓也講不過去；而且投資建設就這麼多，需求量卻是全國的。其實，上海可以在體制上進行突破，讓更多境外醫療機構進來。

上海自由貿易試驗區 圖片來源IC Photo

觀察者網：現在這個試點進行得如何？而且中國提出的進一步開放措施中就提到了醫療、保險、金融等領域。

周振華：我們在自貿試驗區新片區研究中曾提出一個設想，能否引入境內關外的服務貿易內容，例如醫療、教育、文化創意等。這就相當於不用出國門就可以享受國外看病、就學，應該講，有這方面的需求。

與其讓這部分需求外流，完全讓人家去賺這個錢，不如讓這些服務貿易到自貿區新片區來，還可以解決我們國內的一部分就業問題。因為這些新興服務貿易都需要配套的住宿、餐飲、交通等等。我們搞進口博覽會，除了貨物貿易進口，也應該有服務貿易進口，而這需要有當地存在，即引進相應的服務機構，讓其在境內關外運作。

觀察者網：感謝周老師接受我們的採訪。

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