瞿新榮|放開石油天然氣上游勘探，加速對外開放

【文/觀察者網專欄作者 瞿新榮】

2018年11月5日，習近平主席在首屆中國國際進口博覽會上表示，“中國將繼續堅持並擴大對外開放，以維護開放自由的全球貿易”，並提出將在五個方面加大推進力度具體措施，主要包括激發進口潛力、持續放寬市場準入、營造國際一流營商環境、打造對外開放新高地、推動多邊和雙邊合作深入發展。

半年後6月27日大阪G20峯會，習近平主席繼續強調，中國將堅定不移奉行互利共贏開放戰略，以更大的開放擁抱發展機遇，以更好的合作謀求互利共贏。

政策的實際落地與監管領導者的表態，一樣吸引市場關注。

6月30日，國家發改委、商務部對外發布《外商投資准入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》，取消50萬人口以上城市燃氣、熱力管網須由中方控股的限制，取消石油天然氣勘探開發限於合資、合作的限制。

在政策層面，中國石油天然氣市場化改革的步伐正在加速。

穩定市場開放政策，中國吸引外資加速

去年貿易戰以來，中國擴大對外開放的政策走得非常堅定。

包括擴大金融領域開放。2018年6月，國家外匯管理局取消了QFII資金匯出比例要求和QFII/RQFII鎖定期要求；2019年1月，國家外匯管理局將合格境外投資者（QFII）總額度由1500億美元增加至3000億美元；2018年12月，滬倫通在倫敦交易所揭牌；此外，MSCI提高A股納入係數，擴大納入標的範圍；2018年11月，央行批准美國運通為第一家外資銀行卡清算機構……

同時，建設海南自由貿易港，打造對外開放高地；加強知識產權保護，營造國際一流營商環境；發改委6月30日出台的全國外資准入負面清單條目由48條減至40條，壓減比例16.7%；自貿試驗區外資准入負面清單條目由45條減至37條，壓減比例17.8%。

這些開放政策體現在跨境資金流動上就是外國來華直接投資（FDI）的穩定與增長。

表：國際收支平衡表金融賬户下直接投資端負債（FDI）穩定增長

作為最大的發展中國家，中國在過去歷史經驗中品嚐了封閉的苦澀與開放的碩果，只有更穩定深度的開放政策，才能有更多的發展機遇，這一點已成為當下經濟可持續發展的普遍共識。

這一共識在傳統能源領域也不例外。

中國上游勘探開發主要面臨着產能難建問題，一方面由於資本投入不足，另一方面在於地質條件的複雜，勘探開採面臨技術與環境雙重困境。據國家能源署數據統計，2016年全國油氣勘探開採投入分別為528億元和1333億元，同比下降12.1%和29.6%，回到十年前的水平。完成探井2715口，開發井15368口，分別下降10%和24%。2017年探明儲量降至十年來最低。十三五前兩年累計勘探投入1125億元，不足十二五投入的1/3，儲量逐年下降。美國2017年打頁岩氣井12281口，我國三大油公司頁岩氣一共打井900口左右。

上游勘探投資為何難增，除了上游主體不足、勘探條件困難以外，跟壟斷條件下缺乏資本進入困難也有一定關係。縱觀美國頁岩油革命成功，跟華爾街不計成本的投資決心有關，2014-2016年OPEC希望降低油價來打擊頁岩油，卻低估了華爾街資本的信心，最終不得不在2016年底減產來維護市場價格。

中國油氣勘探開發遠低於經濟增長對能源的需求，導致我國油氣對外依存持續高增；上游產業主體高度集中，沒有形成有競爭力的第三方；以及開採成本高（打井成本是美國5-7倍）、投入不足（儲量、產量都是負增長）等問題。過去我們總以為國內石油天然氣資源應該限制國外勘探開採，但這樣卻不利於石油天然氣產業發展。

上游參與者增加，促進競爭同時也會為上游石油天然氣勘探帶來新的技術、新的理念、新的資金，在中國新能源轉型窗口，優化傳統能源供應能力與供應結構。

至於會不會擔心資源被掌握在外資手裏，這一點倒不用擔心，因為外資還要通過管道、渠道商銷售，它們只能賺取開採的利潤，能源還是供應給國內，反而增加了能源供應。鼓勵多種所有制資本通過發展混合所有制或以股權合作等多種方式投資國內油氣勘查開採項目，逐步形成以大型國有油氣公司為主導、多種經濟成分共同參與的勘查開採體系，也是國家鼓勵的改革方向。

在國家管網公司即將掛牌成立之際，國家發展改革委“管住中間、放開兩頭”的改革思路，與這次負面清單的調整，實現了政策上的一致性，也説明國家油氣改革的步伐正在藉此次貿易戰的契機而加快。我們看到，美國能源革命從對外依存度70%，到油氣自給，未來將變成天然氣最大的出口國，美國能源革命可以給我們借鑑與啓示。

中國油氣不足及“溢價”問題，可能隨改革而或有緩解

2018年，我國原油進口4.6億噸，對外依存度71%，天然氣進口約9000萬噸（1257億立方），對外依存度43%，隨着國內經濟與消費增長，原油天然氣對外依存度依然有上升趨勢，為我國能源安全帶來考驗。

雖然根據美國能源信息署（EIA）數據，中國頁岩氣儲量高達36.1萬億立方米以上，高居全球第一，而實際上這部分頁岩氣能夠被勘探開採的非常有限，中國的地質條件、資源條件以及技術等方面不可與美國同日而語，但是有些經驗和單個技術方面還是可以跟美國學習的。

我們不一定要期待，放開石油天然氣上游資源勘探開發合資、合作的限制，就立馬能為上游供應帶來變化，但至少上游主體增多、競爭活躍後，有利於新技術與資金的引入，從而有利於供應的可能增加，再配合國家管網作為基礎設施對第三方開放，下游用氣方將面臨更多選擇與更合理、市場化的天然氣價格。

目前來看，天然氣對中國市場而言，依然可能存在“溢價”問題，包括以下可能原因：

（一）市場分割、供不應求的局面。因為管道氣運輸對基礎設施的依賴，中國進口管道氣很難依據市場價格調整供需——有需求地方可能管道不完善，氣過不去造成價格抬升。市場分割的局面不利於統一價格的形成，這也造成了貿易商在“囚徒博弈”的困境下，難以尋求效益最大化，從國家的角度來講，這是一塊損失。也是在這樣背景下，獨立、公正、公開、透明的第三方交易中心對於解決市場分割，維護國家利益具有重大意義。

（二）定價機制問題。天然氣市場發展時間比原油市場要短的多，市場成熟度也不及原油市場，導致天然氣在全球貿易初期依賴於原油定價，比如東北亞LNG貿易經常掛鈎於日本JCC價格。但天然氣作為獨立能源產品，在現貨市場上，經常是跟原油價格脱鈎的。這就導致採用不同氣源競爭定價的北美與英國市場，與亞太地區天然氣市場脱鈎，造成一定貿易風險。

（三）“能源安全溢價”也可能是“亞洲溢價”的部分原因。中國作為最大能源消費國，石油天然氣對外依存度分別高於70%與43%。作為集中採購與報價的買方，中國應當具有較強的議價能力，但較高的對外採購依存度制約了國內能源獨立供應能力，從而制約了中國買方議價。國有壟斷機制雖然形成了集中對外報價，降低了貿易“囚徒博弈”的成本，但同時讓技術與生產力無法在市場化競爭環境下得到提升，較為滯後的技術能力與保護能源安全的訴求，不得不使中國在能源貿易上承受西方資源掌控國對能源的溢價。

從以上幾點來看，放開上下游准入，不僅有利於促進競爭，優化國內石化能源供應，同時有利於理順石油天然氣價格機制，在中國金融軟實力提升同時，提升中國在全球石油天然氣市場的話語權。

油氣開採 圖自網絡

以更大的開放吸引外資，衝破發展瓶頸

取消石油天然氣勘探開發限於合資、合作的限制，對於跨國油氣巨頭而言，無疑深受鼓舞。

在取消石油天然氣勘探開發限制之前，已經有不少跨國油氣公司參與到了中國油氣開發項目，基本都是以入股的方式參與。包括法國道達爾石油公司在鄂爾多斯盆地參與過緻密氣開發項目，雪佛龍在四川參與過高含硫氣田開發項目，BP、殼牌在四川參與過頁岩氣開發項目，康菲石油公司參與過渤海海上油田項目。

去年，埃克森美孚公司宣佈出資100億美元在廣東建設大型獨資石化項目，德國化工巨頭巴斯夫化學公司也宣佈投資100億美元在廣東湛江建設獨資精細化工一體化基地。去年10月，中海油與殼牌在荷蘭海牙籤署惠州石化項目合作諒解備忘錄，根據協議，雙方將打造一個規模和競爭力都具備全球一流水平的大型煉化一體化基地，探討雙方當前位於廣東惠州的南海項目以及進一步合作建設生產裝置。

進一步開放對於國內油氣資源的勘探開發力度與技術進步，無疑是重大利好。在當下國內油氣企業紛紛加大國內油氣勘探開發力度、增儲上產的背景下，可以説傳統能源壟斷企業在人才、技術、資產等各方面逐步具備了與外資競爭的條件。

未來，我國在油氣進出口管理體制、管網運營機制、下游競爭性環節改革、油氣產品定價機制、國有油氣企業改革、油氣儲備體系、油氣安全環保等各方面進一步深化推進改革，這些改革的推進對於中國在開放環境下，構建國家競爭力起到關鍵作用。

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