唐代大雲寺被侵佔背後：陝西商洛9年城改“暗戰”
本文轉自：界面新聞 記者 | 王健
1
陝西商洛，一個始於2010年的城改工程——西街片區舊城改造項目，自啓動之時起就紛爭不斷。省級重點文保單位商洛大雲寺也被裹挾其中。
鑑於大雲寺保護範圍被侵佔及周邊歷史文化風貌被破壞的緊迫情況，陝西省文物局多次發文制止破壞行為；曾經負責大雲寺文保工作的商洛市博物館，也多次舉報，以圖自保。
經媒體披露後，中央政治局原委員、國務院原副總理劉延東曾對此作出重要批示。2017年3月，“大雲寺文物周邊違法建設案”被住建部列為重大違法案件掛牌督辦，該案被定性為典型的政府違法行政案件。
即便如此，該項目整改工作仍推進緩慢。直至2019年6月，違法建築的拆除改造工作才結束。侵佔大雲寺東南側文保用地的商洛大都匯商業中心部分被做降層拆除，而侵佔大雲寺東側文保用地的三層商鋪，僅僅是對外立面進行了風貌改造。
據商洛市政府辦2017年5月發佈的《商洛市西街片區控制性詳細規劃草案》顯示，上述兩處商業樓所佔土地性質為文化設施用地。此外，該規劃草案還對大雲寺周邊建築的高度進行了限制性規定，最高不得超過60米。近日，商洛市規劃部門一名工作人員告訴界面新聞，該規劃已通過審批。
本文圖片均來自界面新聞
這意味着，大雲寺周邊建築的改造拆除工作仍未結束。按照上述控制性規劃，包括侵佔大雲寺文保範圍的兩處商業樓，及西街片區範圍內的安置住宅、商品住宅，均與上述規劃不符，今後仍可能被拆除改造或降層。
商洛，位於陝西東南部，秦嶺南麓，因境內有商山、洛水而得名。
商洛西街片區位於商洛市中心，東臨中心街、西至工農路、南接蓮湖公園、北至西背街，改造前系老城區。2010年8月27日，商洛市政府發佈《舊城改造項目招商招標公告》，啓動西街片區舊城改造工作。
該公告顯示，舊改項目總佔地180.74畝，剔除天主堂、博物館、就地安置用地以及基礎設施用地21.18畝，出讓用地為88.23畝，出讓土地屬綜合開發用地，使用期限為住宅70年，商業40年。
該項目建築總面積約28.8萬平方米(含拆遷安置面積)，項目建築形態定位為商業步行街，建築風格為仿古及徽派建築，概算總投資約5.6億元。建設容積率為≤2.6，建築密度≤38%，綠化率≥34.5%。
當年11月17日，天津濱海浙商投資集團有限公司與商洛市舊城改造辦公室，就西街片區舊城改造項目簽訂合同。關於此次簽約的新聞報道稱，改造完成後，西街片區將成為商洛市中心城區集商業、住宅為一體的城市中央商務區。
天津濱海浙商投資集團有限公司出具的一份文件顯示，根據商洛市委、市政府招商引資相關要求，該公司於2010年8月12日在商洛市成立了具有獨立法人資格的子公司：陝西凱華房地產有限公司，由該公司全面進行商洛市西街片區舊城改造項目的開發、建設、銷售等事宜。
2011年4月8日，在第十五屆西洽會的一場項目集中籤約儀式上，商洛市舊城改造辦與陝西凱華房地產公司，簽訂了關於商洛市西街舊城改造的項目合同書，總投資5.6億元。
不過，值得注意的是，陝西凱華房地產公司卻並沒有與之相應的開發建設資質。
根據《陝西省房地產開發企業資質管理辦法》（陝建發[2000]118號）規定，開發企業必須按照《資質證書》或《暫定資質證書》確定的範圍和規模從事房地產開發經營業務。三級開發企業可承擔15萬平方米以下的建設項目；四級開發企業可承擔3萬平方米以下的建設項目。
央廣《中國之聲》曾報道稱，2011年，陝西省建設部門給陝西凱華房地產公司頒發的資質證書為四級，也就是隻能承擔3萬平方米以下的建設項目，即使以2014年凱華取得的三級資質來看，也依然無法承擔商洛西街改造項目的建設。
即便資質不符，但該公司承接的商洛西街舊城改造項目建築面積仍不斷擴大。
商洛市城鄉建設規劃局在2014年5月26日發佈的《關於西街片區舊城改造項目政府信息公開告知書》顯示，2011年7月11日，該局將西街舊城改造項目容積率由2.6調整為3.16，於2013年5月31日，將該項目總建築面積由28.8萬平方米調整為38.2萬平方米。
2014年，該項目體量再次擴大。當年2月12日，商洛市規劃委員會審核通過了該項目容積率3.28的方案，總建築面積亦隨之變化，由38.2萬平方米擴大至42.8萬平方米。
被侵佔的文保單位
在改造項目上馬後，陝西省級文保單位大雲寺也被裹挾其中。
商洛市政府官網文章顯示，商洛大雲寺始建唐代，武則天借《大雲經》中“彌勒下生作女王，威伏天下”等語，改唐為周，詔各州修大雲寺，誦《大雲經》。公元705年，唐中宗李顯登基復唐，詔毀大雲寺，商州大雲寺因被地方官改名“西巖院”得以倖存。元代至正年間，大雲寺復修時改回原名。
現在的商州大雲寺佔地面積約8000平方米，坐北朝南，依中軸線由南向北依次排列着四座佛殿。最南端為天王殿，其餘三殿自南向北依次為前殿、中殿、後殿，各有5間，其整體佈局是一座四合院式的高宇建築羣體。座佛殿內原先均供有泥塑佛像，牆壁繪有壁畫佛像，後由於多種原因，泥塑、壁畫多有損毀，保存完好的壁畫佛像僅40餘幅/尊。
上述文章稱，“千百年來，任憑世間滄海桑田、風雲變幻，它始終獨處一隅，默默佇立。”但隨着商洛西街舊城改造項目的啓動，大雲寺再難“默默佇立”。
按照規劃，商洛西街舊城改造項目完成後，西街片區將成為商洛市中心城區集商業、住宅為一體的中央商務區，而位於西街片區西北角的大雲寺也將被商業項目包圍。大雲寺圍牆以外50米內，原本屬於文物一般保護範圍內的土地，將被改造開發為商業項目。
商洛大雲寺和正在降層改造中的大都匯商業中心。 攝影：王健
但陝西省文物局並不同意商洛方面提出的改造規劃意見。
針對商洛市文廣新局提交的《關於商洛市西街片區舊城改造涉及大雲寺有關問題的請示》，2012年7月23日，陝西省文物局以“陝文物函【2012】240號”《關於商洛市西街片區舊城改造有關問題的意見》回覆：保護大雲寺就必須真實、完整地保存大雲寺的歷史格局，保持大雲寺的歷史環境風貌，不同意按照“徵一補一”的原則改變大雲寺的現有佈局。
此外，陝西省文物局還指出，商洛市西街片區舊城改造規劃與陝西省政府公佈執行的規章有明顯出入，建議對該規劃進行調整，與省政府規章相統一。在大雲寺建設控制地帶內進行項目建設，不得破壞大雲寺的歷史風貌，並應依法履行報批程序。
陝西省文物局的明確表態未能奏效。2014年，陝西凱華房地產公司在大雲寺院牆內外違規施工開挖基坑。
針對這種情況，2014年5月，陝西省文物局發出“陝文物督字2014第1號”督察通知，要求商洛市文廣新局查處在大雲寺保護範圍內進行的建設工程項目。
當時，肩負大雲寺保護職責的是位於大雲寺院內的商洛市博物館。時任該館館長的劉作鵬告訴界面新聞，他於2014年7月11日到博物館上任，發現大雲寺院內兩畝多土地已被開發商佔用，並且挖出了3米深的基坑。
“為了在這兩畝多土地上施工，開發商移植了大雲寺內的一棵古桑樹，遷移了一座木牌樓，還拆了四間明代廂房。”劉作鵬很是惋惜。他説：“經省文物局多次督察，開發商才在2014年7月初停工。”
大雲寺院內的施工停止了，但從2015年11月下旬開始，陝西凱華房地產公司又在大雲寺院外的一般保護範圍內，動工開挖地基。2015年12月2日，商洛市博物館將一紙公開信貼在工地圍擋上表達抗議，並要求凱華公司“停止這種挑戰法律底線的魯莽行為”。
此後，多家媒體對大雲寺遭破壞一事進行了報道。當年12月8日，商洛市政府責令陝西凱華房地產公司立即停止在大雲寺建設控制地帶的施工，同時明確在重新調整規劃未得到省文物局批准前，決不允許再發生違規施工問題。
但事實上，此次風波只是制止了大雲寺西側的違法施工問題。
在大雲寺東側及東南角，兩棟侵佔大雲寺一般保護範圍土地的商業建築正拔地而起，似乎並未受到影響。更大的“禍端”，就此埋下。
倒貼錢的拆遷户
徵遷從來都不是一件簡單的事情。商洛亦然。
當地政府官網2013年5月發佈的一篇文章稱，西街舊城改造項目是商洛目前拆遷範圍最大、涉及徵遷户最多、政策處理難度最大的一項工程。
西街舊改招標公告顯示，該項目房屋拆遷安置，“就地安置、拆一補一、合理互補差價”，採用貨幣安置和實物安置相結合的方式。商業用房和1-2層住宅以及商品住宅實行實物安置，3層以上(含3層)住宅以及辦公用房和生產用房實行貨幣安置。實物安置的住宅採用高層，商業採用集中安置。
但爭議也伴隨而來。“西安那邊都是按人數安置面積，比如一人30、40平方米，所以人家願意拆遷。我們是按被拆遷户的房子面積一比一安置，有的人家越拆遷越窮，不光拿不到錢，還得倒貼。”
上述徵遷户們向界面新聞提供了房屋徵收補償決定書，以證實他們的説法。
其中一位被徵收人牛某的被徵收房屋包括住房110.27平方米、商業用房55.36平方米，徵收機關為其實行產權調換後，住宅安置房120平方米，商業安置房55.36平方米。根據房屋徵收補償明細，其可獲得過渡費、搬遷費、商業補償費共計71581.6元。但是，安置後牛某需要向徵收機關補繳差價425011.2元。兩相抵消後，牛某還需向徵收機關補繳差價353429.6元。
另一位被徵收人冀某某，其住宅房屋81.051平方米和商業用房32.64平方米被徵收，其可獲得過渡費、搬遷費、商業補償費共計40036.24元。她的住宅安置房為50平方米、商業安置房為32.64平方米。安置後，冀某某需要向徵收機關補繳差價共計205523.56元。兩相抵消後，她還需向徵收機關補繳165487.32元。
前述房屋徵收補償決定書顯示，差價主要產生在商業安置房上。被拆遷户原有商業用房被拆遷後，只能拿到商業停業補償費，要想獲得同樣面積的商業安置房，則需按每平方米五千多至七千多元的價格補繳房款。
也正是因為徵遷户們對上述補償方案等事宜不滿，因此徵遷工作推進緩慢。
早在2010年11月，商洛西街舊城改造項目便已啓動，當時計劃建設週期為3年。近一年後的2011年10月21日，西街房屋徵收工作才正式展開。
項目房屋徵收工作持續了近兩年時間才得以完成。《商洛日報》報道，最後一户被徵收户簽訂房屋徵收協議的時間是2013年9月3日晚12時。至此，西街片區舊城改建房屋徵收任務全面完成。
上述報道顯示，在徵收拆遷過程中，拆遷方先後對24户被徵遷户發出《房屋徵收補償決定書》，經商洛中院和陝西高院終審判決後，申請法院依法強制執行。至此，“累計簽訂住户協議1062户，商業户簽訂協議298户，單位29個，全面完成徵遷任務。”
但對於商洛市相關部門來説，“麻煩”遠沒有結束。此後，商洛市國土局、商州區政府等機關單位還曾被徵遷户們多次訴至法院。其中一起官司，原告多達302人，但最終被法院駁回起訴。
據被徵遷户們介紹，因為種種原因，目前尚有70餘徵遷户未住進安置房，300多商户未得到安置。
“典型的政府違法行政”
2016年4月28日，《大雲寺保護規劃（草案）》在《商洛日報》上全文刊登公示。該規劃是商洛市文廣新局於2015年8月發文要求商洛市博物館所編制。
但該保護規劃與商洛市西街片區舊城改造項目規劃存在衝突。前者在不僅擴大了大雲寺的保護範圍，並且將周邊規劃為綠地等公共空間，而後者在大雲寺周邊規劃的是商業項目。
但當年7月，劉作鵬被告知，根據“商市編辦發（2016）37號”通知，商洛市機構編制委員會研究決定，設立商洛市文物保護管理中心，隸屬商洛市文廣新局管理，主要負責大雲寺、城隍廟等文物的保護管理工作，商洛市博物館不再擔任上述職能。
隨後，商洛市文廣新局又向商洛市博物館發函稱，由於博物館不再承擔大雲寺保護管理職能，“鑑於此，並按照有關要求和實際情況，請你館終止與陝西瑞博規劃設計諮詢有限公司簽訂的大雲寺保護規劃編制協議。”
對此，商洛市文廣新局副局長閆玉宏向媒體解釋稱，2015年新的博物館條例出台後，博物館的職責很多，但商洛市博物館只有7個編制，開展博物館工作人手可能都不夠。成立文保中心，也是參照其他地方的做法，這樣既能發揮博物館功能，也是為了把大雲寺保護好，“其他人一説可能就變味了，但實際是符合政策的。”
2016年12月23日，媒體刊發《暗戰大雲寺：省級文物遭拆遷，商洛博物館長髮公開信後被調查》一文，詳細介紹了各方在商洛西街片區舊城改造項目及大雲寺保護上展開的角力。報道引發諸多關注，光明網還刊發了題為《文物遺存：每一點丟失都是永失》的評論文章。
界面新聞獲取的相關整改情況説明顯示，中央政治局原委員、國務院原副總理劉延東對此作出重要批示，陝西省政府主要領導就相關工作提出明確要求。
2017年3月1日，住建部官網公開掛牌督辦一批8起違法情節嚴重、社會影響較大的典型案例，其中就包括陝西商洛大雲寺文物周邊違法建設案。
住建部認為，商洛大雲寺周邊建設項目違反商洛市城市總體規劃、文物保護等要求，在未編制控制性詳細規劃情況下出具規劃條件、出讓用地，是典型的政府違法行政，導致大雲寺文物周邊歷史環境遭到嚴重破壞。
但在日前，一位參與過商洛市西街片區舊城改造項目的商洛官方人士告訴界面新聞，住建部派人來調查此案的時候，商洛方面隱瞞了該項目早就編制了控制性詳細規劃的情況，“因為實際建設內容與規劃不符，他們不敢説（編制了規劃）。”
上述人士的説法，在商洛市政府官網上得到了應證。商洛市政府辦於2010年9月22日發佈的《陝西省商洛市商州區西街舊城改造工程項目簡介》中明確記載，“項目前期工作進展情況：已完成調查摸底和控制性詳細規劃的編制。”
2017年3月2日，住建部向陝西省住建廳發出重大違法案件掛牌督辦通知書。通知書稱，商洛市在大雲寺文物周邊50米一般保護區內建設項目，不符合商洛市城市總體規劃、文物保護等要求，導致大雲寺周邊環境遭到破壞，嚴重違反了城鄉規劃法的有關規定。
住建部要求陝西省住建廳責令立即停止違法建設，依法查處違法行為，並追究有關單位和個人責任。
工人們正在對大都匯商業中心外立面進行風貌改造。 攝影：王健
整改兩年仍未結束？
住建部掛牌督辦後，商洛市政府和開發商之間的矛盾迅速凸顯。
此時，侵佔大雲寺一般保護範圍地塊東南角的商業建築“大都匯購物中心”，已經建成並投入使用，侵佔大雲寺東側一般保護範圍的商業建築也已基本建成。這兩棟建築的開發商，均為陝西凱華房地產公司。
2018年11月，人民網報道稱，商洛市制定的整改方案更讓開發商陝西凱華房地產公司頭疼不已，“大都匯購物中心（地上6層、地下1層，共約5萬平方米），須進行正面拆除三層、三跨（6000餘平方米），整棟建築將被像切豆腐樣切成座椅狀，一旦按照這個方案實施，整棟樓都將廢棄，這將引發許多難以規避甚至無解的問題和嚴重後果。”
上述報道稱，為協商解決這一問題，該公司副總經理安建跑了相關部門無數次，僅給政府的請示報告都打了30餘份，最後都杳無音訊。
而事實上，商洛市城鄉建設規劃局與該市政府之間，甚至也出現了矛盾。
2017年8月，商洛市城鄉建設規劃局下達了《行政許可撤銷決定書》，撤銷與大雲寺相關的項目一標段《建設工程規劃許可證》。後來，陝西凱華房地產公司提起行政複議。2017年12月25日，商洛市政府作出複議決定稱：“該撤證行為認定事實不清、違反法定程序、適用依據不準確，不予支持”。
2018年4月27日，商洛市城鄉建設規劃局再次作出《行政許可撤銷決定書》，二次啓動撤證。2018年7月31日，商洛市人民政府再次做出複議決定：“該撤證行為，主要事實不清、證據不足，適用依據錯誤。撤銷商洛市城鄉建設規劃局作出的《撤銷行政許可決定書》”。
此後，該《建設工程規劃許可證》的撤留問題不得而知。但在2019年4月8日，商洛市商州區城管局公佈了一份強制拆除違法建築公告。該公告稱，經查明，陝西凱華房地產公司在西街片區舊城改造項目一標段建設的大都匯商業中心為違法建築。
該公告顯示，商州區城管局曾兩次向陝西凱華房地產公司送達了《限期拆除決定書》，限定該公司在該決定送達之日起20日內自行拆除違法建築，自行拆除的範圍為：“對大都匯商業中心西部東西寬24.6米區域降三層處理，降低後高度應在16米以下。”
由於陝西凱華房地產公司未在限定期限內自行拆違，4月8日，商州區城管局作出強制拆違決定。同時，該局還張貼出另一份公告，要求大都匯商業中心的經營户及相關業主限期搬離，搬離公告還公佈了相應的補償辦法。
經過兩個多月的施工，降層改造工作完成。6月18日，商州區城管局再次張貼公告，通知相關商户及業主限期回遷。
界面新聞注意到，大都匯商業中心除部分區域被降層拆除外，整體建築外立面也進行了風貌改造，由原來的淺黃色變成了青灰色。而侵佔大雲寺東側文保用地的三層商鋪，主體基本未動，僅僅是對外立面進行了風貌改造。
商洛大雲寺和正在降層改造中的大都匯商業中心。 攝影：王健
2017年5月，商洛市政府辦發佈了《商洛市西街片區控制性詳細規劃草案》，其中包括近期土地利用規劃圖、遠期土地利用規劃圖、遠期建築高度控制圖等等內容。 日前，商洛市規劃部門一名工作人員告訴界面新聞，該規劃已通過審批。
該規劃中的現狀土地利用圖顯示，上述兩處建築所佔地塊為零售商業用地。而在近期土地利用規劃圖中，該兩宗地塊性質為文化設施用地。
近期土地利用規劃圖顯示，大雲寺東側和東南側土地用途為文化設施用地。 圖片來源：商洛市政府官網
此外，該規劃草案還對大雲寺周邊西街片區內建築的高度進行了限制性規定：最高不得超過60米。而西街片區的7棟安置住宅及7棟商品住宅，高度均超過60米。
規劃中的遠期建築高度控制圖顯示，西街片區限高60米。 圖片來源：商洛市政府官網
按照上述控制性規劃，包括侵佔大雲寺文保範圍的兩處商業樓，及西街片區範圍內的安置住宅、商品住宅，均有再次被拆除改造或降層的可能。但前景如何，目前未知。