中國的262座資源枯竭型城市，如何擺脱詛咒？

原標題：中國的262個城市，該如何擺脱這個詛咒？

在經濟學中有一個理論叫“資源詛咒”，又被稱作“富足的矛盾”，指的是一些地區擁有大量某種不可再生資源卻反而落入工業化落後、產業單一、難以轉型的窘境。

經濟學家將其歸結為，對某種相對豐富資源的過分依賴。

歷史上的荷蘭、德國魯爾區，現在的委內瑞拉、中東地區等，都經歷了或正在經受，經濟發展過度依賴資源產生的困擾。

也因此，資源型城市的轉型發展被視為一個世界性難題。

在中國，有262個資源型城市，一部分資源開採已經枯竭、歷史遺留問題多，一部分資源開發強度大、綜合利用水平低，轉型升級和可持續發展任務艱鉅。

在7月13日至14日舉行的全面踐行新發展理念實現高質量發展暨“徐州實踐”高層研討會上，政經人士及全國17個地方改革部門負責人齊聚徐州，共同探討資源型城市如何擺脱“資源詛咒”。

中國經濟體制改革雜誌社供圖

困境

發展的城市受益於資源，轉型的城市受困於資源。

原國務院振興東北辦副主任宋曉梧認為，中國有相當一部分資源枯竭型城市，在經歷過前期的大規模開發、利用後，形成不少歷史欠賬問題，包括資源價格的欠帳、安全生產的欠帳、生態破壞的欠帳、基礎設施的欠帳等。

比如，過去在中國一些城市的煤礦區，提出“先生產後生活”的口號，當地基礎設施條件差，工人住在礦區周圍的棚户區，到了後期資源開採殆盡，棚户區工人出現大量失業，只留下一片巨大的沉陷區。沉陷區生態環境被破壞，居民生活質量得不到保障。

宋曉梧認為，沉陷區生態問題、民生問題是政府的歷史性欠賬，完全靠市場解決是很困難的，政府應該更好發揮自己的作用，幫助解決生態、民生問題。

資源枯竭型城市欠下歷史帳，而資源富集地區正在欠下新賬。

在中國部分地區，仍然存在資源開發強度過大、資源綜合利用水平低的情況，給生態環境帶來不小壓力。高耗能、高污染、高排放項目低水平重複建設，正在透支環境、透支資源。

與此同時，中國正在進入深度工業化階段，經濟發展從投資、出口驅動轉向消費驅動，產業結構從低端勞動密集型產業、資源型產業主導，向技術、知識密集和創新型產業主導轉變。

國家發改委產業與技術經濟研究所所長黃漢權指出，中國未來產業升級的方向是高端化、智能化、融合化、綠色化、品牌化、全球化。資源型城市如果不能及時轉型升級，將不可避免邁入“資源詛咒”的陷阱。

國家發改委地區振興司資源型城市發展處處長張磊總結，當前中國資源型城市轉型仍面臨“四大不適應”。

一是轉型發展不夠平衡，與全面建成小康社會的任務要求不相適應；二是轉型發展不夠充分，與人民羣眾日益增長的美好生活需要不相適應；三是轉型發展的質量亟待提升，與推動高質量發展的要求不相適應；四是轉型發展體制機制尚不健全，與建立可持續發展長效機制的需求不相適應。

政策

為了推動資源型城市克服困難、轉型升級，國家出台了一系列鼓勵、支持政策。

2007年，中國正式提出資源型城市概念。此後，國家分三批界定了全國69個資源枯竭型城市，涉及煤炭、油氣、金屬、非金屬、森工等不同資源型地區，並通過中央財政轉移支付，中央預算內投資給予了大力支持，初步明確了支持資源型城市轉型的基本政策框架。

2013年，國務院正式印發《全國資源型城市可持續發展規劃》，首次明確界定了全國262個資源型城市，並將其劃分成長型、成熟型、衰退型、再生型四種類型，確立統籌協調，分類指導的政策框架。此後，國家又先後頒佈了《國有林區改革指導意見》、《關於加快推進採煤沉陷區綜合治理的意見》等文件，支持資源地區改革發展。

2019年，國家發改委制定印發了《獨立工礦區改造搬遷工程總體實施方案》，進一步明確了“十三五”期間的工作任務。

至此，由資源枯竭城市轉型為起始，以全國262個資源型城市為主體，以獨立工礦區、採煤沉陷區為當前政策着力點，兼顧資源富集地區、國有林區的資源型城市經濟轉型發展工作框架和政策體系逐步形成、豐富並基本建立起來。

張磊介紹，截至目前，69個資源枯竭城市已累計獲得中央財政轉移支付近1800億元，年度轉移支付規模從最初的8億多元增長到目前超過200億元。針對獨立工礦區和採煤沉陷區的發展困難，中央預算內投資支持力度逐年增大。

張磊進一步介紹，經過十多年的努力，資源枯竭型城市轉型升級的重點任務取得階段性成果。

70%的資源枯竭城市完成棚户區改造任務，累計改造2億平方米，惠及近750萬人。地方政府財政收入增長4.8倍，城鎮居民人均可支配收入增長2.7倍，增長率超過全國平均水平，歷史遺留的就業、社保等問題基本解決。

資源枯竭城市經濟發展對資源開採的依賴程度不斷降低，主導資源的產值佔工業總產值的比重比10年前下降了一半，民營經濟增加值佔地區生產總值的比重已經超過50%，產業結構由一業獨大逐步轉向多元支撐。

根據國家規劃目標，到2020年，資源枯竭城市歷史遺留問題基本解決，可持續發展能力顯著增強，轉型任務基本完成。資源富集地區資源開發與經濟社會發展、生態環境保護相協調的格局基本形成。轉變經濟發展方式取得實質性進展，建立健全促進資源型城市可持續發展的長效機制。

出路

作為全國典型的老工業基地和資源枯竭型城市，徐州因煤而興，也曾因煤而困。

徐州市委書記周鐵根 中國經濟體制改革雜誌社供圖

徐州市委書記周鐵根指出，過去的徐州以煤起步，從煤發電到煤焦化，再到鋼鐵、水泥等與煤炭相關的行業，形成了“一煤獨大”的產業格局，同時帶來了產業結構偏重、單一的狀況。一城煤灰半城土，是人們對徐州過去的形象寫照。

在周鐵根看來，經濟增長不等於經濟發展。徐州因資源而興、靠資源發展，卻忽視了對環境的影響、對資源的消耗，造成了沉重的包袱，導致了長遠的轉型之痛。痛定思痛，徐州把產業轉型作為老工業基地振興的根本支撐，推進傳統產業改造升級和新興產業發展壯大。

目前，徐州正在着力培育形成裝備製造、食品加工、能源等八個產業規模超千億元。順應產業革命和科技變革趨勢，徐州將裝備與智能製造、新能源、集成電路與ICT、生物醫藥與大健康四大戰略型新興產業，作為主導產業來發展。2018年徐州三次產業佔比達9.4：41.6：49。

黃漢權接受中新社國是直通車採訪表示，資源型城市轉型升級的出路在於打破“四缺、一不活”。“四缺”指的是，核心技術缺乏，中高端人才缺乏，產業配套不足以及資金缺乏。“一不活”指的是，體制機制不靈活。

黃漢權進一步指出，產業轉型升級不是一蹴而就的事情，往往需要一個漫長的過程，可能是五到十年甚至更長時間才能看到成效的事情。在這個過程中，資源型城市轉型升級要避免四個誤區，一是急功近利，追求立竿見影的效果，二是喜新厭舊，片面追求發展新型產業，三是新瓶裝舊酒，換湯不換藥，四是越俎代庖替企業決策。

中國經濟體制改革研究會會長彭森 中國經濟體制改革雜誌社供圖

中國經濟體制改革研究會會長彭森認為，越是在改革困難的時期，越是要堅持下去，回到過去靠投資拉動經濟的老路自然是輕車熟路，但同時過去幾年改革的辛苦也可能付之東流。因此，當前應尊重和承認增長方式轉換和增長階段變化的現實，適當降低對增長的預期，在保持穩定增長、適度增長的同時，聚焦實質性的市場化改革，培養新的增長動力，力爭在中速增長平台實現可持續、韌性強的發展。

責任編輯：餘鵬飛