兒童福利條例啓動7年未能出台，專家：亟需構建國家監護制度
7月14日，浙江杭州警方發佈警情通報，淳安縣9歲女孩章子欣的遺體在寧波象山石浦海域海面上被發現，令關注章子欣命運的無數網民痛心難受，唏噓不已。
在這個“人人都有麥克風”的眾媒時代，未成年人的安全問題引起社會的極大關注。也有網民認為，犯罪分子固然可恨，但我國在對未成年人監護方面的漏洞不容忽視。
有專家告訴《法制日報》記者，雖然我國已經構建了兒童保護的基本制度框架，義務教育法、未成年人保護法、預防未成年人犯罪法等法律對督促和幫助父母履行監護職責作出了一些規定。然而，目前這些法律法規不僅分散，而且對措施的實施主體、程序等都缺乏具體明確的規定。因此，需要構建系統完善的國家監護制度，呼喚已經啓動7年之久的《兒童福利條例》儘快出台，填補兒童福利的立法空缺。
兒童悲劇頻頻發生，監護人須擔負責任
兒童是祖國的未來、民族的希望。
為了防止未成年人因為脱離監護遭受侵害，我國的民法總論、未成年人保護法和預防未成年人犯罪法都規定了監護人的責任，除了供吃、穿、住、醫療等條件以保障未成年人得以生存和身體的健康，還包括採取有效措施以保護未成年人的安全。不過，由於法律對監護人不履行監護職責缺乏具體的、可操作性的懲戒措施，近年來，侵害兒童基本權益的事件時有發生。
7月3日下午，有地方媒體報道稱，上市公司新城控股董事長王振華因猥褻9歲女童，在上海被採取強制措施。
據報道，犯罪行為發生於6月29日下午，地點為上海大渡河路一家五星級酒店。被猥褻的女童事後向母親打電話哭訴，其母隨即報警。
目前，女童已驗傷情，陰道有撕裂傷，構成輕傷。
《法制日報》記者查閲相關資料得知，新城控股總部設在上海，經營範圍有住宅開發、商業開發與商業管理運營。犯罪嫌疑人王振華為江蘇人，曾獲長江商學院工商管理專業碩士學位。除了擔任上海市政協委員，還是江蘇省人大代表，並在全國工商聯、上海市房地產商會、江蘇省工商聯等擔任一定職位，獲得過中華慈善突出貢獻人物等榮譽。
據涉案女子周某向警方供述，女童的母親為其朋友。事發當天，周某謊稱帶其兩個女兒去上海迪士尼玩，將兩個女孩從江蘇帶至上海後，入住酒店。當天王某對9歲女童實施犯罪，事後給付周某現金1萬元。
預防未成年人犯罪法規定:“未成年人的父母或者其他監護人，不得讓不滿12週歲的未成年人脱離監護，不得讓不滿16週歲的未成年人脱離監護單獨居住。”有網民認為，犯罪嫌疑人王振華、周某固然可恨，但女童的母親作為監護人的責任也不容忽視。
無獨有偶。家住杭州淳安縣千島湖鎮青溪村的章子欣，常年和爺爺奶奶住在一起。7月4日，家中兩名租客梁某華、謝某芳謊稱帶孩子赴上海當婚禮花童，但兩人並未按約定帶回孩子。7月8日，梁某華、謝某芳二人被發現在寧波東錢湖投湖自殺。7月13日下午，章子欣屍體被發現。
有專家認為，未成年人的認知能力、自我保護能力等極為有限，看似安全無虞的孩子，在成長過程中充滿了太多隱患，其合法權益保護和安全保障，更多地需要監護人負起責任、作出擔當。
據相關專家介紹，目前未成年人監護制度採取親屬監護為主、組織監護為輔的理念。由於過分依賴家庭私權自治，而忽視了國家公權力的介入，“現實情況卻是，家庭生活佔據了未成年人的大部分時間，對其施暴的往往正是其父母”。
監護制度逐步完善，實現形式多種多樣
生而不養，養而不教，是家庭責任的缺失。而現代社會的進步在於，家庭是兒童成長的搖籃，但兒童的健康成長卻不能單純依靠家庭，政府和社會也負有扶助、保障之責。
此前，杭州市蕭山區人民檢察院辦理過一起性侵女童案。蕭山區人民檢察院在辦理此案時，並沒有就案辦案，而是把視角放在如何及時發現和打擊侵害未成年人違法犯罪上，他們聯合公安、衞計局建立了侵害未成年人案件強制報告制度，旨在第一時間發現犯罪，第一時間開展保護救助工作，避免未成年被害人遭受二次傷害。這個個案曾被最高人民檢察院列入未成年人司法保護十大典型案例。
隨後，杭州市人民檢察院在推廣蕭山區人民檢察院做法的基礎上，又聯合10多個部門出台侵害未成年人案件強制干預制度。
其實，早在1986年出台的民法通則中，就出現了“監護權撤銷”的法律概念，但全國剝奪監護權案件並進入司法程序的數量屈指可數。業內人士認為，造成這種現狀的一個重要原因就是剝奪未成年人監護人的監護權很容易，誰來接力卻是一個難題。
依據民法通則的規定，除親屬監護外，還規定了組織監護人，即未成年人的父母所在單位，未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門。
有專家告訴《法制日報》記者，在計劃經濟條件下，由父母所在單位擔當未成年人監護人尚有可行性，但在市場經濟條件下，單位與職工僅是勞動僱傭關係，再由單位擔任監護人已不切實際。同樣，居委會和村委會擔任監護人，既無專門經費也無專門人員，很難保證被監護人健康成長。“民政部門倒可以成為合格的監護人，但法律對此規定過於籠統，既沒有規定民政部門擔任監護人的具體條件，也沒有規定相應的程序，導致這一規定流於形式。”
2015年，最高法、最高檢、公安部、民政部四部門出台的《關於依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》實施，“監護權撤銷”的案件才慢慢多了起來。
日前，一起由北京市西城區民政局提出申請的撤銷監護人資格案，引起了社會的廣泛關注。未成年人小芳的養母因長期毆打辱罵小芳，強迫小芳撿拾廢品，法院因此判決撤銷養母作為小芳監護人的資格，並指定西城區民政局為小芳的監護人。
北京律師肖東平認為，上述判決正是2017年10月1日實施的民法總則的一大亮點，即強調國家監護職責。“與民法通則相比較，刪去了未成年人父母所在單位，而改為民政部門。此規定明確了民政部門的監護資格，有利於民政部門發揮對監護人履行監護職責的兜底性監督，有利於保障未成年人的合法權益。事實上，只有由國家出資，確立國家監護制度，才符合立法精神和時代要求。”
有專家建議，國家擔任未成年人的監護人，可以有多種實現形式，包括民政部門直接設立兒童福利機構承擔監護職責；委託具有監護能力並願意承擔監護職責的人進行監護，民政部門對監護行為進行監督，並承擔相關監護費用；委託合格的民間組織承擔監護職責。
困難兒童亟需救助，普惠福利儘快覆蓋
另外一個不容忽視的問題是，我國的兒童福利長期屬於補缺型的社會福利，服務對象比較狹窄，通常侷限於兒童福利機構集中供養的孤兒和棄嬰。隨着經濟社會發展，殘疾孤兒、貧困家庭兒童、流浪未成年人、父母服刑的未成年人……越來越多的“特殊困難兒童”需要救助。
2013年6月27日，民政部下發《關於開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》，將兒童羣體分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童4個層次，提出分層次，分類型，分標準，分區域，逐步建立覆蓋全體兒童的普惠福利制度。
《法制日報》記者採訪得知，我國雖然出台了多項法律和政策，加入了《兒童權利公約》等國際條約，制定了《中國兒童發展綱要》(2011—2020)，但迄今尚缺乏統一的綜合性法律，來指導和推動兒童福利事業的發展。
1989年，第44屆聯合國大會通過《兒童權利公約》，這是第一部有關保障兒童權利且具有法律約束力的國際性約定，1990年9月2日生效。
截至1997年1月1日，《兒童權利公約》的締約國有188個，其中包括中國。
憲法第49條第一款也規定:“婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護”。根據憲法規定，國家應當切實採取措施保護兒童的健康成長。
有專家因此認為，制定《兒童福利條例》，既是中國作為《兒童權利公約》締約國的責任，也是我國憲法的要求。
在2012年3月舉行的十一屆全國人大五次會議期間，巴福榮等34名代表提出議案，建議制定兒童福利法。議案提出，因理念、制度設計、機構設置和資源投入等原因，我國的兒童福利事業還比較落後，與經濟社會發展水平不相適應。建議制定兒童福利法，進一步保障兒童福利。
全國人大內務司法委員會隨後認為，代表提出制定兒童福利法的議案很重要，建議國務院有關部門抓緊制定兒童福利條例，並在立法中認真研究代表議案中提出的問題和建議。
據相關媒體報道，在民政部社會福利和慈善事業促進司兒童福利處的組織下，眾多專家經無數次討論、修改，在2012年下半年完成了兒童福利體系的草案。
2013年4月，民政部在北京召開《兒童福利條例》框架論證會，組織專家研究論證制定《兒童福利條例》的原則、框架和基本內容等，旨在通過立法解決兒童保護和兒童福利領域的突出問題，進一步維護廣大兒童，特別是困境兒童的基本權益。
2014年3月，周洪宇等14位湖北團代表聯名提交了一份關於儘快制定並實施《兒童福利條例》的建議。周洪宇認為，目前的兒童福利工作主要是通過分散的政策文件予以規範，針對分散的羣體出台相應的政策，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”。同時，涉及兒童福利的部門由於互不隸屬，政出多門，各自為政，遇到棘手的問題好像誰都可以不管，因而無法對困境兒童問題予以根源上的解決。
“只有在具備機構和專人的情況下，才能更好地開展兒童工作。”有專家建議，《兒童福利條例》中，首先應明確在各層級建立兒童機構，推動人員專業化、體制化，包括社區、區縣等層級，最低一級設在社區或村莊，名為兒童服務中心，開展兒童福利服務。
2017年8月，民政部社會事務司專家組到張家港市開展《兒童福利條例》立法調研，分別調研了鎮(區)兒童福利指導站、村(社區)兒童福利載體以及兒童社工服務組織。
2018年9月14日，民政部在對李豐代表“關於儘快推進困境兒童保障機制及立法的建議”作出答覆時稱：近些年來，民政部與最高人民法院等部門多次召開聯席會議，積極推進兒童福利立法，致力於構建兒童福利案件處理程序完善工作。2015年、2016年、2017年連續3年，民政部向國務院法制辦申請，將《兒童福利條例》的制定工作列入了國務院研究類立法計劃。
然而，一部關於兒童福利的綜合性法律至今尚未出台。
因此，也有專家呼籲:“家庭是兒童成長的搖籃，但兒童的健康成長不能單純依靠家庭，需要構建系統完善的國家監護制度。同時，呼喚已經啓動7年之久的《兒童福利條例》儘快出台，從根源保障兒童福利。”
文 | 法制日報 王陽