王若愚：暴力如潮湧，香港公務員政治中立何去何從
【文/觀察者網專欄作者 王若愚】
8月2日晚，香港“反修例”風波後首次宣稱以公務員為主體、以“公僕仝人（意同“同仁”），與民同行”為主題的集會在中環遮打花園舉行，主辦單位聲稱參與人數超過4萬人，警方則估計集會最高峯時有1.3萬人參與。同時，一些反對派發起8月5日全港大罷工，有多名自稱公務員者匿名聯署，呼籲其他公務員參與，癱瘓特區政府的有效運作。
風起於青萍之末，若一向以政治中立為原則和標尺的香港公務員隊伍，在這場席捲全港、愈演愈烈的暴力潮裹挾之下，也出現了鬆動、分化傾向，這無疑會對特區政府有效管治和嚴厲打擊暴力行為帶來極大的負面影響。如何維持公務員隊伍團結、維護公務員形象、堅定市民信心，成為當前局勢下襬在特區政府面前的又一道難題。
8月2日，在中環遮打花園舉行的所謂”公務員集會“。圖自：香港文匯報
公務員政治中立：自港督時代延續至今的傳統
英國在佔領香港後，逐步發展起一套帶有英國政治體制模式烙印的、兼具英國特色和香港本土傳統的公務員制度：公務員的權力非常集中，他們由香港布政司統領，職權按《英皇制誥》、《皇室訓令》規定，任命和升遷由港督決定。同時，港英政府的行政組織呈現垂直型的特點，沒有類似內地的區一級的行政機構，很多基層事務由相關司局統管。
在近150年的“殖民”統治過程中，香港的公務員，尤其是高級公務員，只需要承擔較低的政治責任，主要是在政治中立原則下，不參與政治活動、不參加政黨、不介入政治旋渦，其所有行為對港督負責，根據港督和上層領導指示，按照既定的政策行事。一旦出現政策失誤併產生一定的後果，公務員系統中的個人也可以在“集體負責”的大旗下，不需要負具體的責任、接受相應的懲處，因此容易演變為“無人負責”。
在中英圍繞香港問題進行談判的過程中，公務員系統是否繼續維持政治中立成為雙方角力的一個重點。1996年，中國國務院副總理錢其琛與英國外相在海牙進行會談。他們一同發表公開聲明：中英雙方同意，公務員留任對香港迴歸順利過渡十分重要，並且重申會致力維持公務員政治中立。雙方亦贊同在一九九七年七月一日之前，公務員應繼續竭誠服務香港，忠於香港政府，而在該日之後，則應效忠特區政府。
英國人之所以在談判中格外強調政治中立原則，是擔心香港迴歸後內地強化在港的政治活動和政治影響力，讓公務員傾向於內地，從而損害英國在港利益；而在政治中立的大旗下，英國可憑藉多年的精心佈局，對政局發展產生實質性影響。
1997年7月1日，香港迴歸祖國之後，特區立法機構按照《基本法》的要求，對規範公務員的相關法律進行了修改，去除其中的殖民化痕跡，明確新的管理運行體制。其中共有3部比較重要的法律對此作了明確。
其一是《公務人員（管理）命令》。這是首任行政長官董建華於1997年7月，在《英皇制誥》和《殖民地規例》中相應條文基礎上制定的，明確行政長官有權根據該命令聘任、解僱和紀律處分公務人員、處理公務人員的申訴、制定紀律規例，以及把某些權力和職務轉授他人。
其二是《公務人員（紀律）規例》，根據《公務人員（管理）命令》制定，規管紀律處分的事宜及解僱公務員的程序。
其三是《公務員事務規例》，這是行政長官制定或授權制定的行政規例，明確了公務員事務局局長及相關官員在管理公務員事務方面的權力。
港英政府最後一任布政司司長陳方安生與末代港督彭定康。資料圖片
董建華對公務員制度的一項重大改革，是確立了官員問責制度。
1998年香港新機場啓用後發生大混亂，特區政府成立的調查委員會認為時任政務司司長、機場發展策劃委員會主席的陳方安生負有責任，但陳方堅持公務員傳統不願道歉，只表示“非常遺憾”，引起市民不滿。其後，還曾多次發生政策失誤問題，但並未有相應官員受到懲處。因此，董建華於2002年發佈《問責制主要官員守則》，明確提出“主要官員應儘量公開他們所作出的決定和所採取的行動。他們須為所作決定承擔責任。”
香港迴歸22年來，公務員政治中立的內涵隨着具體實踐進一步豐富。2004年，時任公務員事務局局長王永平，在立法會回答議員質詢時所作出的解釋，政治中立包括以下主要元素：
（一）公務員的政治中立，建基於效忠政府的責任；
（二）所有公務員應對在任的行政長官和主要官員盡忠；
（三）公務員必須衡量各項政策方案的影響，在政策制訂過程中坦誠而清晰地提出意見；
（四）在政府作出決定後，不論個人立場如何，公務員應全力支持，把決定付諸實行，並且不應公開發表個人意見；
（五）公務員應協助主要官員解釋政策，爭取立法會和市民大眾的支持。
今年6月5日，公務員事務局局長羅智光在立法會動議辯論上發言時也指出：“公務員政治中立是指不論公務員本身的政治信念為何，必須對在任的行政長官及政府完全忠誠，竭盡所能地履行職務。在履行公職時，他們不得受本身的政治聯繫或信念所支配或影響。他們須以公正持平的態度執行決定，以及管理所屬範疇的公共服務。”
對於問責官員，在公務員政治中立方面承擔的責任包括：問責官員須時刻維護並推廣一支常任、誠實、任人唯才、專業和政治中立的公務員隊伍；問責官員不應直接或間接要求或影響公務員，使他們作出與政治中立的原則有衝突的行為。
總之，問責官員作出政治決策，承擔政治責任；公務員須堅決落實決策，不得公然違背，卻也不用承擔相應政治責任。
極端化思潮瀰漫，政治中立原則遭衝擊
此次公開發起8月2日公務員集會的共有5人，他們分別來自勞工處、運輸署、路政署、土地註冊處及房屋署。其中顏武周是特區政府勞工處二級助理勞工事務主任，今年30歲，畢業於港中大政治與行政學系。2012年，他在擔任港中大學生會外務副會長期間，就夥同香港反對派組織“民間人權陣線”前召集人楊政賢，以及當時仍是中學生的黃之鋒，一同發動“反國民教育運動”，煽動學界參與罷課集會。最終，國民教育科胎死腹中，當年的政治搞手卻搖身一變，成為一名刻意低調的公務員。但在“反修例”暴力活動愈演愈烈之時，顏武周發起了公務員集會，與“勇武派”遙相呼應。
這讓人不由想起《無間道》的經典橋段。馬仔劉建明聽從老大韓琛的指示進入香港警隊，逐步成長為骨幹力量，卻每每在警察抓捕韓琛的關鍵時刻為其通風報信，讓其逃脱警方的圍捕。與此類似，當年參加“反國教運動”的骨幹，以及鼓吹“自決”“抗爭”的一大批學生會精英，有一些和顏武週一樣成了公務員，有的甚至甘當反對派滲入政府的內應，在關鍵時刻發揮“特洛伊木馬”的作用。
香港退休公務員向公務員事務局局長髮去投訴信。圖自：香港大公報
顯而易見的是，公務員違反政治中立原則、公然參加政治活動，已經給香港社會帶來了一系列嚴重的後果：
首先是影響特區政府有效運轉。
讓特區政府癱瘓，甚至讓香港陷入無政府狀態，正是黑衣人暴力衝擊的重要目標。6月份，激進示威者兩度包圍香港警察總部，擾亂税務、入境事務等特區政府部門正常辦公，令市民無法正常辦理業務。這些尚屬被動受到干擾，一旦公務員系統主動參與所謂“全港大罷工”，則可能導致多個政府機構無法正常運轉，對經濟社會的影響極大。
雖然現在響應所謂“大罷工”的公務員寥寥無幾，但如果不能及時制止、嚴肅懲處，令他們感到參與政治活動也沒有多大後果，甚至可以博出位、獲得知名度，他們的活動必然會變本加厲、愈加頻繁。比如，一羣自稱來自52個部門的“休班公務員”則以匿名方式發出聲明，聲稱根據基本法第27條，公務員與一般香港市民均享有集會和罷工的“權利和自由”。如此，將會有更多公務員響應反對派號召，投入到類似罷工等運動中。
其次是無法公正公平地做出行政決策。
所謂公務員的政治中立，就是不偏不倚。特區政府依法施政，為市民大眾服務，公務員是市民的公僕，不能參加某個政治派別、為達到政治目的的政治活動。一旦公務員高調彰顯自身的政治立場，在涉及到類似“藍衣人”和“黑衣人”立場發生衝突的事件時，自然會無法做出公正的決策，甚至會拉偏架。這會影響市民對公務員團隊的信心，激化官民矛盾。
這種傾向，在醫護、教師等人員身上已有直觀體現。在香港媒體大肆渲染“仇視黑警”的氣氛中，一些處置暴力示威受傷的警察送到醫院後，居然有部分醫護人員拒絕救護、惡語相向；一些老師在校園裏公然宣揚“凌辱警察子女”，詛咒他們的孩子“活不過7歲”。這些，都會在整體上增加警察的壓力，使得他們在處置暴力事件時更為猶豫不決、瞻前顧後。
最後是分化瓦解公務員隊伍。
香港的公務員，給人的印象一向是低調、專業、敬業。雖然各自可能有不同的政治立場，對黑衣人暴力衝擊事件，持有支持、同情或反對的態度，有的下班後還以個人身份參與政治集會、表達政治立場。但至少在明面上、在公開場合，大家還保持着公務員隊伍團結和中立的形象。但如果允許他們公開以公務員身份參加政治活動，無疑會將不同政見的衝突表面化。
特區政府政策創新與統籌辦事處內出現所謂的“連儂牆”。圖自：香港文匯報
目前，香港一些政府機構內已出現所謂的“連儂牆”（在牆面上張貼各類標語貼士，宣傳個人政治主張），宣傳反對派的主張，鼓吹公務員抗爭特區政府的高層，顏武周更是公然“代表”公務員支持反政府的“五項要求”。一批自稱特區政府行政主任（EO）者近日發表聯署公開信，聲稱行政長官林鄭月娥及警務處處長盧偉聰在處理“反修例”一事上“毫無承擔”。香港電台節目製作人員工在特別大會上表決通過以工會名義，參與8月2日公務員集會及8月5日的罷工。
如果任由事態發展惡化，公務員表達政治立場更無禁忌，在“外亂”抵達之前香港就可能發生“內亂”。
維護政治中立原則，不當“沉默的大多數”
在當前特區政府承受全方位管治壓力的背景下，只有維護公務員的政治中立，才可能確保公務員系統的凝聚力和執行力，才能讓社會各界擁有恢復香港秩序和維護繁榮穩定的信心。特區政府必須儘快行動起來，打贏這場政治中立的遭遇戰。
特區政府必須捍衞對政治中立內涵的詮釋權。雖然香港公務員實施政治中立已有較長時間的歷史，但對於什麼是政治中立，卻總有人試圖作出不同的解讀。在8月2日集會上，前公務員事務局局長王永平就對政治中立作出了全新的演繹，聲稱“公務員忠誠不應詮釋為對特首的個人忠誠，而是向體制忠誠，由於特首是按《基本法》向市民負責，故公務員忠誠可引伸為向市民忠誠。”
王永平否定公務員忠誠於特首的政治責任，而把忠誠對象更替為市民，無疑給了“非政治中立”的公務員更大的活動空間。然而令人發笑的是，本文前半部分引用王永平於2004年時的言論，他明明白白提到過“所有公務員應對在任的行政長官和主要官員盡忠”。這真可謂“以今日之我，否定昨日之我”。
對此，香港立法會議員、新民黨主席葉劉淑儀特意發文批駁王永平認為政府高級公務員(特別是首長級官員及參與制定政策的政務官)因為參與制定及推銷政策沒有可能政治中立的言論。她指出：假如政府沒有一把客觀的尺讓公務員跟隨，任由他們“自由發揮”，跟隨自己心目中的公眾利益或是部分市民的意願，自我演繹所謂“政治中立”，勢令天下大亂。因此政府應有一把客觀的尺，讓公務員跟隨政策執行。
而隨着如今香港本地鬥爭的白熱化，各界圍繞政治中立必然會發出更多需要分辨的觀點，因此特區政府必須圍繞政治中立，對其內涵作出更有説服力的解釋，回擊負面言論，為公務員的言行舉止作出有力指引。
7月31日，市民團體要求警方拒批公務員集會。圖片來源：香港文匯報
特區政府也必須敢於“亮劍”、清理害羣之馬。顏武周發起公務員集會後，多個市民團體舉行抗議，認為他的舉動有違相關規定，呼籲公務員事務局嚴肅跟進。
公務員總工會、公務員工會聯合會等公務員團體代表都強調，公務員應保持政治中立，不贊成公務員表現出政治傾向，否則公務員將“永無寧日”。工聯會立法會議員何啓明直言，倘這些自稱公務員者感到遵守《公務員守則》是一件很困難的事，就儘早請辭，不應“賴死”繼續留在公務員隊伍內；不要一方面收取公帑，一方面就反對政府。
部分公務員不滿”被代表“。圖自：香港文匯報
同時，也有公務員在網上發表公開信，對顏武周發起集會表示憤怒，反問顏是否徵詢了所有公務員職系工會代表，以及得到所有工會代表同意，“要是沒有，請問這位顏先生憑什麼以公務員名義發起這個集會？憑什麼代表整個公務員團隊發聲？”
香港公務員事務局局長羅智光還向全體公務員發信，呼籲“同事們在這艱難時刻，能夠繼續秉持專業精神，緊守崗位，竭盡所能地履行職務，服務市民”。政務司司長張建宗也重申，公僕不應以公務員身份出席與政府立場相左的政治集會，以免令外界有一種錯覺，以為公務員與政府分歧，甚至對着幹。
公務員事務局局長髮公開信。圖自：香港文匯報
但對於顏武周的違反《公務員守則》的行為，目前特區政府並無直接處分措施，亦無應對策略，僅“温情脈脈”的呼籲並不能發揮嚇阻效應。特區政府理應嚴格執行公務員管理相關規定，對違法違紀人員作出應有的處分，特別是對於罷工、暴力衝擊等人員，更應該旗幟鮮明地進行懲處，嚴重的予以開除，以此教育和警醒絕大多數。
特區政府還必須揭開蒙面黑衣人的“畫皮”。目前，參加所謂公務員集會聯署的，大多是不敢報出真實姓名的“神秘人士”，他們的真實身份存疑。激進派更是怕參與集會人員太少，公然在網絡發帖，號召假扮公務員參加集會、抬高聲勢。帖子這樣寫道：“鑑於早前沒有港鐵車長參與罷工，所以估計參與昨日集會的公務員為數亦不多，希望網民假扮公務員出席。”訊息中還附有應對記者的提示，呼籲‘假公務員’不要説出全名，重點是要透過傳媒譴責特首林鄭月娥及特區政府。”
香港《文匯報》在8月2日集會現場，發現參與機會的“公僕”“水分”極高。現場所見，不少參與者雖然戴上口罩，但仍能識辨他們樣子幼嫩，貌似學生。記者隨機查問20名集會者，有18人否認是公務員，其中一名承認是公務員的集會者承認，“部門同事普遍對集會態度冷淡，估計參與集會的同事數目不多。”
正如黑衣人衝擊完警方防線後換上白衣就可以大搖大擺離開一樣，非公務員假扮的“公務員”，卻給公務員系統帶來極大的負面影響。警務處在審批類似以公職身份參與集會的申請時，不妨要求對方提供參與聯署公務員的具體身份，否則以合理懷疑為由拒發不反對通知書。同時，也要依靠《文匯報》、《大公報》等媒體，深入現場揭開“口罩黨”“黑衣人”的真面目，真正把他們亂港陰謀打回原形。
在公務員系統公然參與政治活動的傾向抬頭時，特區政府必須凌厲出手、露頭就打，維護政治中立的原則；如果迴避矛盾、聽之任之，很可能一發而不可收拾，對香港帶來長遠而嚴重的危害。
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