為限制總統濫用關税特權 美國國會醖釀九月出手

據第一財經8月13日消息，美國國會試圖限制美國總統在關税方面的權力。

WTO上訴機構前法官希爾曼指出，國會目前可以採取行動來奪回控制。 最根本的方式是改變將廣泛的關税權力下放給總統的法律，其中包括“301條款”，1962年“貿易擴展法”中“232條款”，“國際緊急經濟權力法”和1917年的“禁止通敵貿易法”。

受特朗普政府的關税策略影響，最近一年全球貿易局勢皆處於動盪之中，美國自身經濟也被拖累，因此從美國國會到行業協會，均試圖限制美國總統在關税方面的權力。

美國參議院財政委員會主席、共和黨議員格拉斯利（Chuck Grassley）準備已久的、意在限制《貿易擴展法》第“第232條款”權力的法案已逐漸成形，有望在9月底到10月初舉行首次委員會會議進行討論。

而在美國國際鋼鐵協會訴美國政府使用“第232條款”自由裁量權涉及過廣以致違憲一案上，已於8月9日在美國聯邦巡迴上訴法院中開庭，鋼鐵協會在庭上再次指出總統使用“第232條款”的方式不符合憲法。

一位美國律所資深律師匿名對第一財經記者表示，有關1962年《貿易擴展法》“第232條款”，目前的情況是一些國會議員已提出旨在限制美國總統根據國家安全理由實施進口限制的立法計劃。

這位律師預判，如果特朗普政府繼續使用“第232條款”實施進一步的重大進口限制，特別是（限制）成品汽車的進口（即徵收汽車關税），那麼前述立法計劃就可能會在（國會中）獲得動力。

美國國會欲限制總統關税權力已久

2018年下半年開始，針對特朗普政府一再使用“第232條款”，以國家安全為名，對全球不少經濟體發出關税威脅的行為，美國國會早已醖釀反制之策。

其標誌性事件為2018年7月11日，美國參議院批准的一項非約束力議案，該議案支持國會在涉及國家安全的關税決策中發揮更大作用，雖然外界認為這是一項象徵性決議，但這仍反映出美國國會在限制總統濫用關税政策方面，已開始達成共識。

據第一財經記者不完全統計，一年以來，美國國會議員已提出了14項議案來限制美國總統在貿易方面的權力，其中主要的提議方向有三點：首先，將對美國《1962年貿易擴展法》第232條款進行修改，授權美國國?防部而非商務部發起“232調查”。

其次，未來任何美國總統基於“第232條款”徵收關税的決定，須得到國會的聯合批准。

譬如，美國國會參議員寇爾克(Bob Corker）曾在一項議案中提出，在涉及“232調查”方面，除要求任何關税都需要國會聯合決議的批准之外，還要求總統向國會提交一份報告，描述擬議的行動並具體説明採取行動的理由，以便國會進行審查。同時，該議案具有追溯力的，這意味着若通過，國會可以結束鋼鋁關税。

最後，未來任何美國總統基於“第232條款”徵收關税的決定，國會需有更多監督權，但不需國會批准。

格拉斯利透露，目前希望可以最終拿出一個兩黨支持的“格拉斯利魏登(Grassley-Wyden)”版本，魏登是美國參議院財政委員會中職位最高的民主黨人。

格拉斯利還表示，目前他手中的版本是在兩份提案之中的折中產品，融合了賓夕法尼亞州共和黨參議員圖米(Pat Toomey)和俄亥俄州共和黨參議員波特曼(Rob Portman)兩份提案，提案中所覆蓋的範圍即上文所述的三種方向。

為降低特朗普政府對此提案的反彈，格拉斯利此前還一再指出，國會給總統在這些年中讓渡了太多授權，諸如徵收關税等影響深遠的政策決定還是應該由民選的代表做出，行政機關和立法部門之間的權力不平衡使總統的權力超出憲法規定的範圍，儘管這並非是當前總統創造的，而是在過去80年中慢慢演化而來的，“這不是有關特朗普，而是有關權力平衡。”

“你也可以想象得到總統對關税的情感。”格拉斯利表示，“他可能對這（限制關税權力的法案）不太喜歡，因此我希望在我的委員會中能拿到一個強有力的投票，隨後在參議院中拿到強勢投票。”

前述律師對第一財經記者指出，目前美國法律界、理論界對這一問題亦有重量級人物在反思。這位律師提到了由美國世貿組織（WTO）法界權威人士、WTO上訴機構前大法官希爾曼（Jennifer Hillman）最新發表的一篇文章。

希爾曼在這篇文章中指出，憲法賦予國會而不是總統，對進口產品徵收關税或徵税的權力。不可否認，多年來國會已向總統提交了大量關税徵收權，但特朗普似乎無視了一些重要的限制。譬如，在徵收關税時，通常的做法是給出經濟上的理由，以及專家對於經濟損害的評估。

她還提到，國會目前可以採取行動來奪回控制。最根本的方式是改變將廣泛的關税權力下放給總統的法律，其中包括“301條款”、1962年“貿易擴展法”中的“第232條款”、“國際緊急經濟權力法”和1917年的“禁止通敵貿易法”。

希爾曼指出，這些法律每條都應當做出改變，並在徵收關税的時間、數量和總統單方面開徵關税的持續時間等都加上限制條件。

鋼鐵協會堅持訴特朗普政府關税違憲

在國會醖釀立法的同時，對“第232條款”的使用具有指標性意義的一項案件也仍在司法程序之中。

美國國際鋼鐵協會認為，《1962年貿易擴展法》第232條規定將國會部分立法權讓渡給總統是違反憲法的，因為它缺乏清晰的原則來限制總統權力。

為此，美國國際鋼鐵協會在2018年夏天聯合其兩家會員企業向美國國際貿易法院提起訴訟，認為特朗普政府對進口鋼鐵產品加徵關税依據的“第232條款”違反憲法，要求法院下令停止執行上述鋼鐵關税。

對代理該案美國團隊十分熟悉的北京大成律師事務所合夥人孫磊曾在接受記者採訪時解釋，這個案子選擇發難的落點和策略都十分巧妙，該案並未質疑總統根據“第232條款”下達加徵關税措施是否違法，而是對美國總統所使用的關税政策的法律基石提出了質疑。

彼時，美國國際鋼鐵協會採取了不尋常的步驟，即直接要求最高法院審查國際貿易法院的裁決，從而繞過了美國聯邦巡迴上訴法院，但在沒有上訴法院裁決的情況下，通常美國最高法院很少審理聯邦案件。

今年6月，美國最高法院拒絕審理這起訴訟，隨後案件回到了美國聯邦巡迴上訴法院層面，如前所述，目前案件已經重新開庭。

該案代理律師莫里森（Alan Morrison）指出，對於美國最高法院不同意聽取此案感到失望，但將繼續在聯邦巡迴上訴法院層面努力，並做出第“第232條款”違憲的判決。

“一旦聯邦巡迴上訴法院做出判決，預計敗訴方都將要求最高法院審查該決定。”他指出。