夏柱智：新《土地管理法》總體穩健，解讀莫入誤區
【文/ 觀察者網專欄作者 夏柱智】
一、新修訂的《土地管理法》，穩健是基本特徵
新修訂的《土地管理法》的通過，表明土地制度層面的深化改革取得了重要的成果。它將為下一階段城鎮化、工業化和鄉村振興提供基本制度框架。不過同時應看到，新《土地管理法》總結了過去二十年各類土地制度改革試點的成果，是在應對土地管理實踐問題時產生的，並無意根本否定以公有制為基礎的基本土地制度。
正如自然資源部法規司司長魏莉華所説的，“《土地管理法》確立的以土地公有制為基礎、耕地保護為目標、用途管制為核心的土地管理基本制度總體上是符合我國國情的，實施以來，為保護耕地、維護農民土地權益、保障工業化城鎮化快速發展發揮了重要作用”。
這裏面有三個關鍵詞：（1）以土地公有制為基礎，這是中國土地制度的憲法秩序的關鍵特徵。（2）耕地保護為目標，這是人多地少尤其是耕地資源不足背景下的基本國策要求。（3）用途管制為核心，這是現代國家包括中國管理土地資源的基本手段，所謂“建築不自由”的核心是國家對土地實行用途管制。
這實際上在1998年修訂通過的《土地管理法》中已經全面建立起來。針對八九十年代土地管理的問題，該部《土地管理法》結合中國國情和現代土地管理的基本規律，形成了較為系統化的辦法，貢獻很大。不過，針對過去二十年中國快速城鎮化和工業化過程中暴露的土地管理問題，我國還需進一步進行制度創新。總體來説有兩個基本矛盾：第一是快速的建設用地擴張和耕地保護之間的矛盾；第二是土地非農增值收益分配的矛盾。在中國經濟社會各個層面都在快速變動的背景下，如何通過修改完善法律來應對，實屬必要。
由於土地制度是國家的基礎性制度，事關億萬農民切身利益和國家經濟社會長期發展，因此不同於以往，國家更加重視“頂層設計”。十八屆三中全會之後，中央在33個地方進行包括徵地、集體經營性建設用地入市及宅基地制度改革方面的試點，更加重視把行之有效的地方做法上升為法律層面，防止地方自行其是，違反土地法律要求；也更加註重改革的系統性和協調性，即把土地制度改革放在完善中國特色社會主義制度體系，推動國家治理體系和治理能力現代化這個框架中認識，防止孤立推動改革的片面性。
土地制度改革及《土地管理法》修訂涉及內容非常複雜，地方政府、學界及社會公眾參與了討論。為了充分總結試點成果，33個土地制度改革試點延期了兩次，推遲到2019年結束。2017年推出的《土地管理法》（修正案），經過多次徵求意見和反覆討論、修改，在2019年8月26日得到通過，前前後後一共經歷了3年時間，這表明了中央推動深化土地制度改革的審慎穩妥。既允許地方政府大膽試點，敢於突破既有條條框框，體現地方的“能動性”，又在涉及社會經濟制度安排的法律修訂上穩健推進，保持連續性，保障了重大體制的穩定性。這實際上是中國漸進式改革的特徵。
二、解讀《土地管理法》，需要破除二元對立的思維模式
筆者及所在中國鄉村治理中心研究團隊近5年來長期關注三項土地制度改革，已結集出版了《地權的邏輯Ⅲ》，反映了我們對土地制度改革和《土地管理法》修訂的理論思考。此時新《土地管理法》在全國人大常委會通過，具有里程碑意義，需要正確解讀，核心是要破除二元對立、非此即彼的思維模式。總體來説，現行土地管理法律延續了1998年修訂通過《土地管理法》的制度框架，其突破在於對建立城鄉統一的建設用地市場做了進一步規範，回應了經濟社會發展實踐中遇到的實際問題。
學界最為關心的是“集體經營性建設用地入市”和徵地制度的關係。一種流行的觀點認為此次《土地管理法》破除了集體經營性建設用地入市的法律障礙，構建了“城鄉統一的建設用地市場”。這種觀點既對也不對，因為漏掉了很多前置條件。集體經營性建設用地入市是土地制度改革的一個層面，孤立地理解是沒有意義的。必須要結合徵地制度改革、宅基地制度改革來系統地理解。
針對如何縮小徵地範圍，流行的觀點認為應該嚴格區分公益性用地和非公益用地，集體經營性建設用地入市將用於供給經營性建設用地（包括城市和農村），徵地則退到公益性建設用地範圍內。此舉將徹底取消現行徵地制度和城市發展模式。
新《土地管理法》沒有采納這種流行的觀點。 第45條明確徵地的“公共利益”前提條件，並採用枚舉法列舉公共利益的類型。“由政府在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地範圍內組織實施成片開發建設需要用地的”納入公共利益的範圍。這表明新《土地管理法》並沒有按照很多學者提出的“公益用途—非公益用途”標準來確定徵地範圍，保持了基本穩定。
由於城市規劃內土地價值高，土地供給量大，即使國家允許集體經營性建設用地進入市場，空間也不大，其作用主要體現在為城市規劃區範圍內的廣大農村提供合法土地供給方式。
另一部重要的法律《城市房地產管理法》的修訂也佐證了這一點。通過的《城市房地產管理法》在原第九條“城市規劃區內的集體所有的土地，經依法徵收轉為國有土地後，該幅國有土地的使用方可有償轉讓”之後，加了“但法律另有規定的除外”。這可以理解為在城市規劃區範圍內，保持原來的主導性的徵地制度不變，同時開闢了一條新通道，允許符合條件的集體經營性建設用地進入市場。
另外，新《土地管理法》用“集體經營性建設用地”代替了原來一直沿用的“鄉鎮企業用地”，並賦予集體經營建設用地和國有經營性建設用地同樣的入市權利。但是依據第63條規定，可入市的集體建設用地是有嚴格限定的，指“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體經營性建設用地。”也就是説，按照1998年《土地管理法》，集體建設用地進入市場是“例外”的，嚴格限制在“符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業，因破產、兼併等情形致使土地使用權依法發生轉移的”。
後來相關政策不斷擴大可入市集體建設用地範圍。這些政策實踐上升為法律的表述，把可入市的集體建設用地擴大為符合條件的“集體經營性建設用地”。顯然，這一界定超越了存量集體經營性建設用地——主要指的是“鄉鎮企業用地”範圍。按照摸底，這一面積約為4200萬畝，主要集中在珠三角和長三角等發達地區農村。在廣大欠發達地區，入市的集體經營性建設用地更多的並非存量，而是依據規劃形成的增量用地。
但是法律並沒有説所有集體建設用地、甚至説集體土地都可以進入市場。這表明通過集體經營性建設用地構建“城鄉統一的建設用地市場”主要是內在原則方面的統一，主要目的在於加強農村土地管理，而不在於取消徵地制度。
針對輿論誤區，原中央農辦主任陳錫文早就説過：所謂“農地入市”或“農村集體土地入市”是誤讀，是不準確的。“入市”這個問題看起來很簡單，卻有着明確的前置條件和限制條件，前置條件是隻有符合規劃和用途管制的這部分土地才可以，限制條件則必須是“集體經營性建設用地”。
在宅基地制度改革方面，輿論一直期待很高。從文本來看，主要的突破是第62條第4款，“國家允許進城落户的農村村民自願有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閒置宅基地和閒置住宅。”至於一些學者提出的放開宅基地入市，賦予宅基地“金融”屬性，及通過宅基地退出增加存量集體經營性建設用地的激進改革方案，則沒有被採納。
如果讓宅基地入市，就破除了宅基地保障農户居住條件的原則，而且不符合農村土地規劃。按照法律規定，只有規劃為集體經營性建設用地的土地才可以入市。
國家的立法意圖主要是繼續強化法律保障“有居”的功能，這是宅基地制度設置的初衷。最近幾年的中央“一號”文件一直在強制禁止市民下鄉購置宅基地建設別墅大院，就是要針對實踐中存在的宅基地私下買賣及違法建設亂象，且法律試圖通過創新宅基地管理制度盤活利用閒置宅基地。但是關於如何自願有償退出宅基地、如何盤活利用閒置宅基地並沒有更為具體的規定，留給地方政府繼續探索。
2018年，中央“一號”文件提出宅基地所有權、資格權和使用權“三權分置”就是目前地方探索的主要內容，目前還不成熟，並不適宜作為正式法律內容。一些地區探索將閒置宅基地和農房在一定期限內出租用於“民宿經營”。還有一些地方結合土地綜合整治調整村莊用地格局，將退出宅基地形成的節餘指標用於為農村新業態新產業提供集體經營性建設用地。
三、分析新《土地管理法》的影響，要實事求是
修訂後的《土地管理法》通過之後，將在2020年1月1日正式實行。這將對經濟社會各個層面都會產生很大的影響，但是必須要具體地分析影響的範圍和機制，不可籠而統之，陷入浪漫的想象，以為土地制度有大變，而實際上土地管理法的修訂就是完善現行土地制度，是小修小補而已。下面就輿論關注的幾個側面來分析。
1. 新《土地管理法》將進一步規範土地管理，增加基層土地管理能力。
在耕地保護作為我國基本國策的背景下，規範土地管理、更好地保護耕地是制定和修訂土地管理法律最基本的動力，這是自然資源部門最主要的職責。
全國範圍的調查表明農村土地管理是基層治理的難點，又主要表現為集體經營性建設用地問題，這有土地利益驅動的因素，也有國家基層治理能力不足的原因。在八九十年代，鄉鎮企業高速發展，集體土地非農使用規模很大，危及耕地紅線。由此，國家修訂形成1998年《土地管理法》，建立了中國特色的土地管理制度框架，提出了土地用途管制的基本思路，把集體土地也納入到土地利用總體規劃進行集中統一管理，並從法律上關閉了集體土地非農使用的市場。
然而，在鄉鎮企業改制、農村經濟全面市場化的背景下，農村經營性建設用地的供給很難沿用原農村土地管理制度。因此過去二十年，各地方紛紛創新“集體建設用地流轉”，由於缺乏頂層設計及土地管理不力，造成了諸多亂象。如集體建設用地流轉不符合規劃，隨意佔用農田；盲目擴大集體建設用地的範圍，宅基地也被認為可以“入市”；非法的隱形集體建設用地市場大量存在，衝擊土地管理體制，等等。
新的土地管理法明確提出用“集體經營性建設用地入市”代替原來的農村集體建設用地制度，在農村集體土地所有制上建立了市場化土地供給制度，為鄉村新產業和新業態提供了合法土地，解決了眼下迫切的問題。
在各地調查表明，農村違法違規用地的重要原因之一是農村經營性建設用地制度嚴重滯後於現實。由於建設用地供給偏向城市，農村中小企業難以爭取到農轉非的用地指標，也難以爭取到政府徵地的政策（地方政府缺乏財政資金，對徵地缺乏積極性）。因此這些企業只有鋌而走險，違法違規佔用集體土地建設企業廠房。追求農業農村現代化發展的地方政府也睜一隻眼閉一隻眼。
有了法律意義上的集體經營性建設用地入市制度，那麼地方政府就可以賦權村社集體，既可以為企業提供合法土地，也可以為村集體增加集體經濟收入，激活農村社會。
2. 新《土地管理法》對不同的農村和農民的影響差異很大，主要受益者是發達地區和大城市郊區的農民。
土地制度改革的主要線索是正確處理農民和土地的關係。新修訂的《土地管理法》賦予村社集體更大的土地非農使用權利，可以增加村社集體在土地增值收益中的所得。不過要理解在集體經營性建設用地入市中，受益農村和農民是全國農民中的少數，其比例不會超過10%。大多數農村地區缺乏土地非農使用的機會，土地只適合作為農地，缺乏受益可能。他們只有通過政府徵收土地增值收益調節金（又稱之為“土地增值收益税”）來間接收益。
在原來的“集體建設用地流轉”中，地方政府也徵收了一部分土地增值收益，但缺乏統一的規範，導致同一區域的村社集體收益的兩極分化現象。但是就如何徵收土地增值收益調節金及其比例，新《土地管理法》並無明確規定，交由地方政府自行決定。其總體原則是保障農民合理利益有所增值，還要保障國家建設徵收土地順利實施。
土地價值和區位緊密相關。東部沿海發達地區農村的土地價值很高。在同一區域內部，由於土地規劃定位不同，土地價值也有天壤之別。因此東部沿海地區農村的集體經營性建設用地入市將給村集體和農民帶來很高的收入，這在過去二十年的珠三角和長三角農村一直是存在的。
其次還有可入市的集體經營建設用地規模的分化。東部沿海地區的先發優勢及經濟聚集，在集體經營性建設用地的存量層面已經遠遠超過欠發達地區，如公開報道顯示廣東南海區可入市集體經營性建設用地規模為25萬畝，北京大興有近8畝，上海松江也有4.5萬畝，大多數中西部地區的存量土地規模很小，很多地方摸底的存量不超過1000畝，不僅缺乏價值，而且零碎，難以利用。即使通過規劃安排新增集體經營性建設用地供給，由於經濟欠發達，市場需求也並不多。
3. 新《土地管理法》無意推動“小產權房”轉正，反而對農村集體土地上的違法違規建設是當頭一棒。
新《土地管理法》對城市房地產市場的影響是輿論關注的一個焦點問題。筆者認為《土地管理法》修訂允許符合條件的集體經營性建設用地入市，對城市房地產市場影響不大，更無意促使“小產權房”合法化。
南寧小產權房拆除現場（圖片來源：《南寧日報》 張建偉攝）
國家允許集體經營性建設用地入市（包括允許盤活閒置宅基地和農房的政策）是為了促進農村經濟社會發展，無意擴大城市（農村）房地產供給，這是底線問題。新《土地管理法》第63條確定集體經營性建設用地的用途為工業和商業等經營用途，排除了用於房地產的可能性。
2017年，國土資源部和住建部印發了《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，確定13個城市開展試點，也規定不能用於建設商品住宅。很多城市為了防止變相買賣，規定了房屋租賃的上限，比如北京為10年、合肥為15年，廈門則是6年且規定不得在租賃合同有自動續租條款。
按照《土地管理法》及《城市房地產管理法》，城市規劃範圍內集體土地必須經過徵收轉為國有土地才能進入市場，這為房地產的發展提供了基本法律框架。在大城市，一畝房地產用地動輒拍出上千萬的價格，驅動村社集體、農民及一些房地產商要求集體土地自由進入市場用於房地產，全國各地建起了數億平方米的“小產權房”，衝擊了土地管理體制。
對此，國家態度一直是明確否定。此次《土地管理法》修訂無意為這些“小產權房”轉正提供合法依據，相反，新的法律制度及執行對存量“小產權房”的建設和銷售是當頭一擊。2018年，在秦嶺別墅事件之後，農業農村部在全國組織開展了“大棚房整治”的運動，各地針對集體土地上的違法違規建設（包括“小產權房”）進行整頓，聲勢浩大。在各地區調查，發現一些農村重要的龍頭企業、農家樂也因違法違規被拆除了。由於政策執行上的“一刀切”、對土地違法違規零容忍，甚至實際上是農民存放工具及生產資料的工具房、倉庫也被拆掉了。
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