“農民第一城”温州龍港撤鎮設市

“撤縣設市”2017年重啓後，“特大鎮設市”也正式開閘。

據澎湃新聞8月30日消息，當日下午，浙江省政府新聞辦公室召開新聞發佈會，省政府發佈：經國務院批准，民政部覆函浙江省政府，同意撤銷蒼南縣龍港鎮，設立縣級龍港市，以原龍港鎮的行政區域為龍港市的行政區域，市政府駐地為鎮前路195號。龍港市由浙江省直轄，温州市代管。

蒼南縣龍港鎮。圖片來源 浙商雜誌

“改革橋頭堡”温州的創舉：農民集資建鎮

龍港鎮所在的温州是改革開放先行區、民營經濟發祥地，曾憑藉艱苦卓絕的改革探索，創造出以民本經濟、市場經濟、實體經濟和有限有為有效的政府治理為核心內涵的“温州模式”。

改革開放初期，温州人迸發出巨大的活力，創造了無數“全國第一”。龍港，是依靠持續的體制突圍致富後的温州農民集資建設的全國第一座農民城——在長期觀察浙江改革開放發展史的浙商研究會執行會長鬍宏偉看來，這是中國農民繼家庭聯產承包責任制、鄉鎮企業後的第三個偉大創造。

上世紀八十年代的龍港。圖片來源 新華每日電訊

歷史上的龍港原是蒼南縣方巖下村的渡頭，因北依鰲江又地處蒼南、平陽交界，1983年10月被批准建鎮。

1984年6月，時任蒼南縣錢庫區區委書記的陳定模主動請纓，帶着7名幹部和3000元開辦費上任首任鎮委書記，承諾在還是一張白紙，但擁有港口、交通優勢的龍港探索出一條發動周邊先富農民進城投資、推進農村城市化的道路。

為吸引農民進城，龍港鎮實行户籍制度改革，以1984年中央文件中“允許農民自理口糧到集鎮落户”為依據，規定凡在龍港購地建房、經商辦企業的農民都可自理口糧遷户口進鎮，並率先嚐試將土地有償使用權向農民開放。1984年7月，《龍港對外開放的決定》發佈，公佈8條政策，提出“誰投資誰受益，誰出錢誰蓋房，鼓勵進城，共同開發”。

1984年12月31日，首批登記建房交款的最後一天，一包包現金在簡陋的鎮政府“歡迎農民進城辦公室”裏堆成小山，原本認為千難萬難的“造城”變得勢不可擋。

次年1月2日，《人民日報》刊發《龍港鎮發動羣眾集資建鎮》的報道，編者按稱“龍港鎮僅一年多就興旺起來，這種建設速度實在令人振奮”。

資料顯示，到1987年，龍港進城農民達6300多户，集資投入2億多元，建成區102萬平方米。

1993年，在104國道錢倉路口，龍港豎起了由時任國務委員王芳題寫的“中國農民第一城”牌匾和雕塑。

“小馬拉大車”，多次探索“強鎮擴權”

蒼南縣政府官網資料顯示，如今的龍港下轄14個社區、171個行政村、22個居民區，轄區面積183.99平方公里，常住人口37.87萬。2018年，龍港實現生產總值305億元，財政總收入佔蒼南縣的40%，達24.6億元。在全國綜合實力百強鎮排名中，龍港列第17 位。

龍港擁有龐大的人口和經濟規模，但建制鎮體制常使其受困於“小馬拉大車”，為此進行過多次改革探索。

據國家發改委城市和小城鎮改革發展中心調研組2014年7月發表的一份調研報告，建鎮之初，龍港向縣政府提出獲得與縣同等的審批權限，最終，縣企業局、工商局、公安局、計經委等八個部門的章歸併為縣計經委一個章，龍港獲得了極大的發展自主權，但到1990年前後，這些權力基本被收回。得益於此次放權，龍港工業產值佔全縣的比重從1984年的1.4%提高到1990年的28%。

1984年至1991年，周邊地區和省內外遷入龍港的常住人口有35080人。圖片來源 浙商雜誌

1995年，人口占蒼南縣12%、工業總產值佔34%的龍港被國家十一個部委列為小城鎮綜合改革試點，在行政管理體制、財政管理體制等方面獲得部分縣級管理權限，建立起浙江首個鎮級金庫。但隨着2000年試點到期，不少權力再次被收回。

2009年，温州進行強鎮擴權改革，龍港作為試點之一，擴充了土地使用、財政支配、行政審批、事務管理“四大權限”，並建立綜合管理執法大隊、行政審批服務中心等。兩年後，龍港入選浙江首批小城市培育試點鎮，進一步在地權、財權、事權等探索配套政策。

“幾輪擴權一定程度上對龍港的發展起了推動作用，但不穩定的機制不能從根本上解決特大鎮發展自主權不足的問題。”國家發改委城市和小城鎮改革發展中心上述報告指出，必須給予龍港更大的自主權，通過制度變革賦予其穩定的權力，“撤鎮設市”是根本之路。

2014年底，國家發改委等十一部委印發《關於開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》，首批新型城鎮化綜合試點方案包括江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市（鎮），含計劃單列市、省會城市、地級市、縣級市（縣區）、部分建制鎮，其中僅有的兩個鎮是龍港鎮、吉林安圖縣二道白河鎮。龍港被賦予“鎮區人口10萬以上的建制鎮開展新型設市模式試點”的任務。

根據方案，龍港須釐清政府、市場和社會職能分工，明確縣級單列管理基本定位，加快推行大部門制，完善社區服務與治理，調整優化人員結構和編制，壓縮行政成本，探索多元化公共服務供給模式，建立完善城鎮治理體系，配套推進城鎮化相關制度改革；通過努力，探索建立職能分工合理、行政層級優化、管理機構精簡、行政成本降低、行政效能提高、公共服務改善、治理能力提升的新型設市模式，為全國提供可複製、可推廣的經驗。

今年的龍港鎮《政府工作報告》顯示，去年該鎮國家新型城鎮化標準化試點通過驗收，成為全國唯一鎮級試點優秀單位。同時，以大部門、扁平化和縣級權限下放為內容的行政管理體制改革得到國家發改委肯定並向全國推廣，撤鎮設市申報工作進入國家層面審核審批階段。

今年以來“撤鎮設市”提速

隨着國家發改委《2019年新型城鎮化建設重點任務》中提出“穩步增設一批中小城市，落實非縣級政府駐地特大鎮設市”，今年以來，龍港撤鎮設市提速，“推動龍港撤鎮設市”被接連寫入浙江省、温州市、蒼南縣、龍港鎮的《政府工作報告》。其中，鎮政府工作報告指出，將按省、市、縣三級政府部署，全面深化國家新型城鎮化綜合試點，力爭實現撤鎮設市，為特大鎮體制改革提供全國樣板。

3月19日，蒼南縣政府在温州市網絡問政平台答覆網友關於“龍港國家新型城鎮化綜合試點建設的幾點建議”時表示：龍港人口規模、區域經濟、城區資源環境基礎設施、區域基本公共服務等各項指標均達到設縣級市的要求，具備撤鎮設市條件。根據國家11部委文件和設立縣級市標準，温州市政府已逐級申報撤鎮設市。

澎湃新聞查詢發現，目前我國設立縣級市的標準仍是1993年民政部《關於調整設市標準的報告》，其中規定，少數經濟發達、已成為該地區經濟中心的鎮，確有必要的可撤鎮設市。設市時非農業人口不低於10萬，其中具有非農業户口的從事非產業的人口不低於8萬。地方本級預算內財政收入不低於人均500元，上解支出不低於財政收入60%，工農業總產值中工業產值高於90%。

龍港城區夜景。圖片來源 浙商雜誌

“按照上述指標，龍港很早就具備了撤鎮設市的硬件條件，對建市的期盼和嘗試也已持續多年。”浙江大學區域和城市發展研究中心執行主任陳建軍教授告訴澎湃新聞，此番獲批後，龍港將獲得獨立的財政權、規劃權，更大範圍的執法權和更多用地指標，為提升區域競爭力提供了巨大的制度紅利。他認為，在今後城市化進程中，龍港必須以更開放、包容的姿態與周邊城市，尤其是蒼南縣、鰲江鎮等實現一體化發展。