汪江連|末代港督彭定康與香港“政改”往事

【文/汪江連】

一、彭定康就職的經過

彭定康入職香港，成為末代港督，從英國政府角度，可謂最絕妙的一步好棋。彭定康是典型的職業政治家，從20世紀60年加入英國的保守黨步入政壇以來仕途順利，1990年甚至擔任保守黨主席，他與時任外交大臣赫德私交深厚，且與梅傑聯手在1992年英國議會大選中勝出，為梅傑入主唐寧街立下汗馬功勞，而彭定康自己卻在其苦心經營的巴斯選區痛失滑鐵盧、無法入閣。而時年48歲的彭定康正值盛年、屬政治家的黃金時期。

為此，梅傑為這個好友提供了政治上大展宏圖的良機，讓其擔任香港第二十八任港督。末代港督彭定康1992年7月9日，正式抵港赴任，展開了其在香港五年期“翻江倒海”的政治生涯。

末代港督彭定康

為了確保英國對香港的絕對控制權，英國政府對香港的最高領導人選任相當之重視。港督作為英國在香港的最高代表，英國政府嚴格保持對港督的任免權、直接控制和法律約束，藉以實現“主權在英”的最高原則。

港督的人選通常有三類人，第一類是從英國主管殖民地的部門中選拔人選，即從外交與聯邦事務部（早期是殖民地大臣）選任；第二類，從英國的外交系統選拔；第三，從其他殖民地的高官中選任。在此三類之外，英國政府很少從如下兩個系統中選拔港督，一個是香港本地任職的官員中直接擢升；另一個就是從職業政客中選任。

彭定康能夠選任為末代港督，應屬因緣際會的例外，作為曾經的保守黨主席，彭定康就任港督可謂“高配”，他有直通唐寧街的條件、也有從事競選政治的職業政客之表演才華和戰略眼光，加上政治失意導致再次競選起復入駐唐寧街10號已無可能，彭定康將香港作為其政壇的最後一站，他會毫無包袱的實踐其政治抱負。

有鑑於此，我們便基本上理解了彭定康在香港的種種“大開大闔”的獨特行為了。與此同時，由於彭定康並非技術官僚出身、少有外交經驗，加上與英國外交部門和處理殖民地事務的官員缺乏具體事務上的合作和交流，也成為他在香港施政的短板，這也導致他在香港推行政策時通常很少顧及到中英外交關係，而多從基層自下而上尋找政治正當性的支撐。這也正和了英國想在香港推行民主化之意。

果然，如果從英國當局角度來看，彭定康的施政基本達到了他們的戰略預期。

二、彭定康與1992年《政改方案》

1991年的香港立法局、區議會、市政局在1991年全部引入了選舉的方式，功能界別議席佔有一定比例。但是，彭定康卻急於推進其政改方案。彭定康甫入港，就展示其親民政治家的良好形象，並很快成為媒體和香港普通市民心目中的寵兒。彭定康畢竟是搞政黨政治、選舉政治和民主政治的高手。從就職開始，彭定康就展示其作為職業政治家與眾不同的一面。彭定康穿西裝就職，第二天就召開記者招待會，下午就巡視整個香港並對引發的衝突直接接收民眾請願信，一系列的上任首秀贏得了港人的好感。

彭定康上任第一件政改舉措就是立法局和行政局分家，將行政局演變成了類似於聯合政府的內閣模式，並引入了香港的民主力量即民主同盟的參與；為了進一步凸顯立法局的地位，彭定康在立法局推行英式的“首相質詢”程序，逐步從行政主導向立法主導轉變。

1992年10月7日，立法局復會第一次會議上彭定康提交了題為《香港的未來：五年大計展新猷》的施政報告，即有名的1992《政改方案》。彭定康上任不到三個月就拋出了內容豐富的政改方案，顯然是經過深思熟慮後的舉動。該方案不僅得到了英國政府尤其是梅傑首相的讚許，還在立法會討論中引起熱議，不少議員認同方案，只是擔心此一方案和《基本法》出入過大，勢必導致中方的反對。

然而，彭定康的想法很清楚，就是要造成一個“還政於民”的事實和趨勢，為香港積累民主分數，埋下九七後香港政治體制變遷的民意伏筆。經過立法局的公開辯論，媒體和公眾的“路演”，彭定康裹挾着民意訪問北京，想通過這種既成事實的方式逼迫北京就範。10月下旬訪京時，彭定康帶着兩個任務試圖和中國領導人談，一是新機場的財務問題；另一個是1994、1995香港的政制安排。

1992年，魯平與訪京的彭定康會晤。(香港《文匯報》資料圖片)

彭定康先與國務院港澳事務辦公室主任魯平進行了長達6個小時的閉門會談，雙方分歧很大、無法達成諒解，不歡而散。接着10月22日，時任外交部長錢其琛與其見面，提出了政改方案是“三違反”：違反中英聯合聲明有關規定的原則和精神，違反英方關於要使香港的政治體制發展同基本法銜接的承諾，違背了中英雙方已經達成的有關諒解。彭定康訪京無果而回。

1992年12月彭定康將政改方案登上政府憲報並於15日提交立法局討論，中英雙方分歧公開化。最終，中方和英方在香港問題上進行了公開的論戰、甚至對抗，原來商定的過渡期方案包括立法系統的“直通車”方案也無法實施，中方決定“另起爐灶”。在此過程中，中英雙方舉行了17輪談判（從1993年4月22日到11月27日），中方堅持談判在中英雙方之間進行，反對“三腳凳”，要按照三個“符合”進行，但均因分歧太大而毫無進展。

尤其是在談判期間，彭定康依然部分公佈政改方案在憲報上，提交政改方案在立法局並最終獲得通過，1994/1995年的香港政制發展偏離了基本法的方向。為此，中央決定取消“直通車”機制。作為對港英當局的反制，1993年3月，經全國人大常委會授權，成立香港特別行政區籌備委員會預備工作委員會，全面籌組香港過渡期的政制體制問題，並負責香港1997年新一屆政府和立法會的籌處工作。

三、1992年政改方案與直通車問題

在香港本土的氣候、國際社會唱衰中國的大背景下，英國當局也一改其外交素來的理性、穩重、實用、靈活的方略，尤其是保守黨主導下的議會和政府，更是不遺餘力的支持彭定康，英國政府尤其是外交機構與以彭定康為首的港英政府唱起了“雙簧”，在中英談判中一再提出種種損害中國主權、改變現行政制和違反“三符合”原則的主張，主要包括：

第一，英方要求坐“直通車”的條件要有客觀標準，以明確1995年選舉產生的立法局議員可以直接過渡到1999年；第二，英方要對1996年成立的香港特區籌委會的組成有一定影響力；第三，英方要求確保2007年的立法局實行全面直選；第四，英方要求中英雙方就1995年選舉委員會的組成達成協議，以後推選特區行政長官選舉委員會也以同樣方式組成；第五，英方提出把公務員列為一個功能組別，可以參加政黨。

英方的上述主張，其中有三處涉及到功能界別問題：第一，立法會的直選可能涉及功能界別選舉方式的廢除或革新；第二，無論是行政長官還是立法會議員的推選，其選舉委員會的組成也都會涉及到功能界別問題；第三，增設公務員作為一個獨立的選舉界別，也是較為敏感且重要的功能界別問題。

《中英聯合聲明》簽字儀式

這些主張，與《基本法》的規定是不符合的，也違反了《中英聯合聲明》的精神，中方自然不會答應。在這些談判過程中，雙方的博弈和角力可謂十分精彩，就以“直通車”為例，就凸顯了兩個文明古國的智慧和技巧。所謂“直通車”，其實是一種形象的比喻，是英方最早提出，即要求中方容許1995年選舉產生的立法局議員不再經過一個新的選舉安排、直接搭乘“直通車”過渡到九七，以保障迴歸前後的政制銜接。此一主張中方表示贊同，但強調要與基本法銜接。

後來，親英勢力不主張銜接、全面否定直通車，有議員甚至直言“直通車”就是通往地獄的直通車、直通車是“紅色豬籠車”等。經過一段曲折，中英重回談判桌，英方重拾“直通車”。中方則強調，1995年的立法會議員不能無條件搭乘“直通車”，要進行一個“驗票”，即坐“直通車”要滿足四個條件：符合基本法有關規定；擁護基本法；願意效忠香港特別行政區；同時要經過一個籌委會的“確認”。反對英方所主張的“人車皆通”，中方更明確李柱銘和司徒華如不脱離支聯會，則不能坐“直通車”，彭定康則堅持兩人不能被趕下車。中英膠着不下，最終“直通車”計劃擱置，中方另起爐中、重新建立治港班底。

在這個博弈過程中，港督彭定康異常活躍，不失時機推進自己的政改方案。通説認為，彭定康對中英香港問題的處理方式，採用了“偷步”和“斬件”立法等方式來應對，實質的違反了《中英聯合聲明》和《基本法》的原則、精神和規定。比如，1993年5月26日，香港立法局三讀通過了《九四／九五選區分界及選舉事務條例草案》（以下簡稱《選舉草案》），該《選舉草案》就是彭定康《政改方案》第141點的具體化。1993年4月22日重啓的中英“17輪會談”在12月15日彭定康向立法局提出其《政改方案》而宣告破裂，從此，中英階段性的在香港問題的解決上各説各話、各走各路。

四、彭定康政改方案的正式拋出

1994年2月24日凌晨，香港立法局經過近10個小時的激烈辯論，通過了彭定康提出的第一階段政改方案，當天下午，英國政府公佈《香港代議政制白皮書》，中國外交部和港澳辦發言人嚴詞批評該方案，導致“直通車”停開。縱觀彭定康的政改方案，對《基本法》最直接的違反就是修改了當初中英雙方所達成一致的立法會的選舉辦法之循序漸進變更的原則。也有人認為，彭定康實質上將功能界別選舉的核心要義抽空，變成了某種以功能界別為名的直接選舉。具體做法表現為：

第一，根據1991年香港立法局選舉的情況和中英雙方的諒解，1995年的立法局將有30個議員通過功能團體選舉產生。中方認為，根據循序漸進的原則，1995年的選舉應繼續採取間接選舉的模式，即原有21個功能團體不變，新增的9個功能團體全部按照法團投票（一會一票），選民從1991年的不到10萬人增加到30萬人。這是彭定康試圖修改的功能界別選舉方式的中英雙方早期達成諒解的共識，即功能組別是指有份量和在社會上重要性的組別、且以法團投票為主。

第二，彭定康的改革思路就是讓社會上每一個在職人員都有一個功能界別投票權，從而把功能界別從功能團體的間接選舉轉變成職業界別的直接選舉（與分區直選有所不同的分組直選）。具體做法為：（1）所有形式的法團投票均以港人投票取代，即諸如商業界別和工業界別的法團選民，由擁有和主管有關法團的港人取代。（2）擴大若干專業功能組別的範圍，如擴大了衞生界、教育界、工程等界的專業選民範圍，使此類選民基礎擴大了五倍。（3）新設了組別，即新設了漁農、礦產、能源及建造界；紡織及製衣界；製造界；進出口界；批發及零售界；酒店及飲食界；運輸及通訊界；金融保險地產及商業服務界和公共、社會及個人服務界等組別，這就是所謂的“新九組”。新九組的每個登記在職人士都有一個功能組別票。通過上述的幾個改革舉措，彭定康將香港的功能界別選民從10萬人擴大到全港270萬工作人口，大大提速了香港的代議民主化道路。

五、關於彭定康政改方案涉及功能界別選舉制度改革的評價

對於彭定康涉及功能界別選舉的政改舉措，有學者認為，中方之所以反對的主要因由在於：第一，中央認為香港基本法所規定的功能界團體選舉是以法團主義為投票基礎，而彭定康方案則把選舉權擴大至所有在職人士，導致該選舉制度蜕變成了某種分行業的直接選舉了，違反了基本法的原意。中方認為應該按照1991年的一會一票或一公司一票的界別來進行選舉。第二，新九組方案將選民基礎從十多萬擴大到270萬，違反了香港政改循序漸進的原則。第三，雙方對新九組如何分配有不同意見。總之，新九組方案是在表面不違反基本法明文規定的前提下，儘量擴大立法局選舉的代表性，因為基本法並未明文規定要按“團體”選舉來投票，所以可以擴大投票權到所有在職人士。

有一種觀點認為，如果撇開《基本法》和中英聯合聲明，彭定康涉及到功能界別的政改方案是充滿創新和政治智慧的，也基本符合較為長遠的未來之功能界別選舉制度改革的方向。但是，這一方案拋出的時機不對、動機不純，自然因缺乏合法性與正當性，遭致了中方的反對，僅僅在香港運行了一屆（實質上是半屆）立法會（1995-1997）就被中斷了。

儘管1992-1997年出現了彭定康“政改風波”，英國統治者給香港留下的戰後政治結構是一種18世紀的古典民主管制模式，但其多數內容在迴歸後依然能基本上被接納，雖則有中英談判、信守承諾的緣由、一國兩制的基本精神作為基礎。

但是，平心而論，迴歸前港英當局的政制舉措多數內容本身還是有一定的認受度的，其核心原因在於：香港公民的自由而廣泛的人權得到了切實的保障；議事諮詢機制有悠久傳統；一個廉潔高效專業的公務員隊伍；引以為傲的經濟成就；獨立公正的司法機制，以及港人信守法治的基本理念等。這些要素綜合作用，促使香港在極為特殊的管治框架下成為亞洲最有活力的自由貿易區之一，這也為香港迴歸後的發展做了很好的鋪墊。

六、香港：我們共同來尋找出路

香港如今面臨何去何從的歷史關口，持續的上街遊行已經使各方疲累不堪。無論是內地還是香港人，相信絕大多數都希望香港好，不想看到香港沉淪。的確，持續的街頭運動是無法解決問題的，最終，還是要坐下來心平氣和的解決彼此的關切、彌合社會的撕裂。

此番香港持續的爭拗，雖然肇端於“逃犯修律”問題，但往上溯，恐怕還是與2015年的香港行政長官普選政改有千絲萬縷的聯繫。那時，無論是香港的泛民派還是建制派，甚至中央政府，都埋下了持續爭拗的伏筆。由此上溯，香港在迴歸時的政制架構，才是後續政治爭拗的源頭因由。無論是被詬病為精英政治的功能界別選舉模式，還是循序漸進的行政長官普選規則之設定，甚至終審權留在香港本地，在服務於香港迴歸、恢復行使主權、國家統一的大局下，這些所謂的政制讓步似乎都是小局。

然而，時勢發生了鉅變，政制運行也出現新的問題。誠然，我們都在期待問題的解決，在我們提不出更好的解決方案的時候，保持一定的剋制與謹慎當然是必要的。將目光回溯到歷史之中，恐怕也是尋找解決爭拗的一種途徑吧。