夏日：農村集體經濟發展關鍵靠“集體”，“產權”重要但仍需改進

【文/ 觀察者網專欄作者 夏日】

中央一直將“三農問題”視作全黨工作的重中之重。在發展農村經濟上，近年來，黨和政府也多次採取新的措施。其中，農村產權制度改革就是一個重要環節。

2016年12月，《中共中央、國務院關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》發佈，該文件指出：要探索農村集體所有制有效實現形式，創新農村集體經濟運行機制，保護農民集體資產權益，調動農民發展現代農業和建設社會主義新農村的積極性。之後，從中央到地方各級政府都開始積極落實這一任務。

到今年年初，中央又發佈了今年一號文件《中共中央國務院關於堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》，再次強調要全面深化農村改革，激發鄉村發展活力，鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，深入推進農村集體產權制度改革，完善農業支持保護制度，加快構建新型農業補貼政策體系。

中國農村。圖自：視覺中國

不過，農村集體產權制度改革將近三年，農村集體產權制度改革究竟取得哪些成效？又是否激活了農村集體經濟的發展呢？

在本文中，筆者將會根據自己的親身調研對這兩個問題進行回應與討論。筆者將會指出：農村集體產權制度改革的成效尚有待商榷。

（一）P縣農村集體產權制度改革實踐及其成效

P縣是A省農村集體產權制度改革的4個試點地區之一，全縣圍繞實現農村集體經濟組織“實體化”、農村集體資產“股份化”、農村集體資產經營“市場化”要求，推進農村集體產權制度改革工作。

根據《P縣農村集體產權制度改革激活經濟活力》一文的介紹，其工作重點主要分為三個方面：

一是準確界定成員身份，集體經濟組織成員總人數22.9萬元；

二是全面開展清產核資。全縣共清查登記集體山場和水面3.2萬畝、房產15.1萬平方米，全縣量化資產1.07億元、23.4萬股；

三是規範產權交易行為，組建農林產權交易場所，成立縣農村產權流轉交易監督管理委員會等。

貴州農村“深化農村集體產權制度改革”公告。圖自：視覺中國

從其工作成效看：

一是股份經濟和經濟合作社的數量提升。全縣成立村級股份經濟或經濟合作社74家，擁有省級以上農業產業化龍頭企業7家、產業聯合體5家、龍頭企業“甲級隊”2家，盛典休閒生態園稻蝦生態種養基地被評為“國家級稻漁綜合種養示範基地”；

二是共享經濟發展成果效果顯著。全縣共有6個村實現分紅，平均每個村分紅近15萬元。

三是規範了新的集體經濟組織與村委會關係。主要措施是推行事務分離、賬務分設。

改革工作雖取得實際性成績，但仔細分析，便發覺成績有限：

首先反映在工作重點上，農村集體產權制度改革將其重點集中於程序性措施，也就是填寫各類表格文件。這對於調動村民發展經濟的積極性與主體性，促進農村集體經濟的發展，收效甚微。因此很容易陷入形式主義的邏輯鏈條中，是一種完成任務式的消極方式。

農村產權制度改革的根本目的在於發展農村集體經濟，而不是改進產權制度本身。集體產權制度本應服務於農村集體經濟發展。

農村產權制度改革至今已實施2年多，但其在P縣的發展規模卻極其有限，與整個P縣的農村規模而言，更是微不足道。可見政府對於這項工作的推進並不很順利。

從成果共享而言，按照一村3000人計算，每人通過產權制度改革而獲得的額外收入也微乎其微。相比起農民家庭收入，分紅收入對於老百姓而言無所謂。正如干部所言：對於分紅，老百姓不關心，不指望，又何談提升村民的獲得感呢？

至於政經分離，至今也只是流於表面的形式變化而已。“一套班子、兩本賬、三塊牌”，“政經分離”不僅換湯不換藥，而且不具有現實性。

農村集體產權制度改革，目的在於激活農村集體經濟發展，但是實踐證明：除了具體措施和工作成效的有限性外，農村集體經濟發展本身也相當有限。改革推進更多的是程序性工作，而缺乏實質性的有效措施。其成效甚小的原因根本上在於它不符合農村發展的客觀實際，不僅村幹部不同意，村民也無感覺，因此必然走向形式主義。

（二）村幹部不歡迎，村民無感覺

依據某些人的認知，農村產權制度改革，作為試點工程，本應受到自村幹部到村民的大力支持，因為這意味着大量項目資金的下鄉。然而調研的現實表明：村鎮幹部、村民對於此次改革普遍沒有積極性，他們認為這一改革極有可能流於形式主義，對於真正提升農村經濟無實際效果。

以P縣C鎮為例：

該鎮曾採取大量措施推動集體產權制度改革。他們不僅有前期的培訓與宣傳，制定了周密方案，如《實施方案》、《成員確定方案》、《清產核資方案》，後期也開展了許多實際入户工作，如摸清家底、資產資源資金登記、身份確認、股權量化等。

按照幹部的説法：前期工作往往務虛，最終真正頭痛的還是實際謀劃經濟項目。

廣西農村發展蔬菜大棚集體經濟。圖自：視覺中國

“巧婦難為無米之炊”，村集體幾乎沒有財產，如何發展集體經濟？

“縣財政每年安排2000萬元專項資金，扶持農村集體經濟發展，並對探索股權化的混合所有制發展項目予以重點扶持，每個村100萬元，在符合政策要求、不改變資金使用性質和用途的前提下，量化為村集體資金，通過入股經營主體等方式，獲得股份收益。”

然而村集體並沒有任何動力去承接龐大的項目資金，村幹部普遍覺得這是一個燙手山芋，不願意接也不敢接，甚至“頂”回去。

據村幹部説：縣給我村100萬，但我不要。100萬，要了怎麼用？搞砸了怎麼辦？即使每年獲得收入5萬元收入，平均分紅給百姓，百姓也不説好。可見，村幹部是極其不願意接手扶持資金。

對於村幹部而言，主要是三個問題：

一是如何使用這項資金。這項資金只能入股，而不能村集體經營；

二是存在問責風險。某書記説，“項目不可行，不可持續性，無發展原動力，資金不能回籠會被問責。扶持資金和幫扶資金不要，怕擔風險；能不能搞，不能搞就不幹。”集體經濟如若發展失敗，村兩委要被問責；

三是分紅共享發展成果，羣眾並沒有提升獲得感。

此外，在如今資金審計嚴格的背景下，多一事不如少一事。

從羣眾層面講，村莊集體經濟發展與自身關係並不大，而且相比務工收入，分紅所得可忽略不計。因此在村幹部行政壓力增大的同時，羣眾的參與度卻非常低。

揹負着自上而下的行政壓力，村幹部對產權改革疲於應付：

一是保證各方面的材料的齊全完備；

二是集體經濟組織與村兩委是“一套班子、兩本賬、三塊牌”；而村民則採取漠不關心的態度，並沒有獲得感。

總之，農村集體產權制度改革流於形式，而更加關鍵的發展農村集體經濟，提升羣眾的獲得感、政經分離等目標卻始終未能實現。

（三）C鎮農村集體產權制度改革形式化的原因

發展農村集體產權制度，不僅需要制度設計，更需要符合客觀實際。沒有集體財產，很難憑空發展，即使有外部資源的輸入也是無濟於事。

在C鎮，為什麼通過農村集體產權制度改革，難以實現農村集體經濟發展呢？

主要有三點原因：

一是農村資源不足；

二是農村可用人才不足；

三是農村市場發展欠缺。

在幹部與羣眾的眼裏，如果不解決上述三點，發展農村集體經濟就是“天方夜譚”。

農村人才流失現象仍值得關注。圖自：視覺中國

首先，發展農村集體經濟要有資源。

鄉鎮農村的資源普遍有限，“90%是空殼村，無資產就沒有收入”。80年代後，隨着家庭聯產承包責任制的實施，不僅是田分到户，村社的集體財產也都被分到村民組或個人。在這一情況下，村集體的剩餘資產極其有限的，如C鎮一個村，屬於丘陵區，村社集體沒有山林，“以前都分到村民組或村民，產權上分割了”；村社集體也沒有耕地，“也沒有一分耕地，都是老百姓的”；村裏唯一有的就是269畝水塘。

按照農村集體經濟收入超過5萬元就視作達標來計算，在C鎮13個村中，只有2個村每年都能夠達標；還有5個村集體經濟每年收入2—5萬元；其他6個村收入則十分有限。即使有上級的專項資金，普通村鎮實現集體經濟發展水平可持續達標也成問題，“不符合市場經濟規律，違背上級發展初衷。依賴外來資產，解決不了根本問題。”

其次，發展農村集體經濟需要可用人才。然而現實的情況是，各村莊精英大量外流導致鄉村發展失去了人才支撐。村莊現有的精英主要是村幹部和種植大户。對於村幹部而言，他們並不能承擔直接發展農村集體經濟的重任，一是政策上不允許，二是他們也沒有管理的經驗，缺乏經營頭腦；對於種植大户而言，依靠農業實現高收益，也不太現實。

最後，發展集體經濟更需要市場支撐。如果缺乏有效的市場支撐，即使農村集體經濟得到發展，往往這種發展也是不可持續的。C鎮過去的經驗就已證明，“以前村辦企業，村村都有，一哄而上”，但是終仍難以避免走向衰敗的結局。因此發展農村集體經濟，對於C鎮而言不符合市場經濟規律，是開歷史的倒車。沒有有效市場作為支撐的農村集體經濟發展只能是曇花一現。

C鎮實施農村集體產權制度改革，可以説並不具備條件，這也決定了其改革最終不可能成功。既不符合C鎮的歷史基礎，也不符合當下的現實條件結果只能止步於形式主義。

（四）農村集體產權制度改革的謬誤

農村集體產權制度改革之所以會走向形式主義，主要是因為決策者在規劃實施前後有兩個認識上的錯誤：

第一，是忽視基層的客觀實際。基層的客觀實際才是一切理論與政策的出發點。

從村莊的歷史看，原有村莊的集體經濟發展“曇花一現”，原因是其不符合社會主義市場經濟的客觀實際；

從村莊的現實看，農村集體經濟發展，必須立足於村社集體本身的客觀條件，如資源、人才和市場等。在工業化的背景下，當前農村人財物大量流出，這致使農村發展集體經濟並不具備歷史基礎與客觀條件。

忽視村莊的歷史，以及決策往往由上頭自己“拍腦袋”的現實情況，即使輸入大量資源，農村改革仍舊浮於表面，工作成效有限，並且容易陷入“村幹部不歡迎，村民無感覺”的尷尬境地。一旦脱離實際，空有改革理念，改革本身就失去了生命力。制定的政策也猶如浮在空中的蒲公英，無法落地生根發芽。

這個以產權為中心的改革，是一廂情願的做法，不符合客觀實際。農村集體經濟改革，要以集體為核心，結合廣大農村的實際，充分調動的農民的積極性，因地制宜，逐步分類地實現農村集體經濟發展，而不是依靠理念先行的策略。

中國農村。圖自：視覺中國

第二，是政策制定的私有化邏輯。

“集體產權+市場化”的改革思路，從表面看，似乎能夠發展壯大農村集體經濟，提升羣眾的獲得感，但實踐表明：農村集體經濟發展陷入形式主義邏輯，羣眾的獲得感也只是宣傳性話語。

其根源在於政策制定的私有化邏輯，主要體現在兩個層面：

一是通過確定產權，使其歸屬清晰，權責明確，經過市場，實現產權的交易與流動，從而賦予農民更多財產權利，實現農村集體經濟的發展；

二是私有化產權後，集體經濟發展的成果，以個人的形式進行分紅。

在政策實施過程中：

一方面，這會導致形式主義，鎮村幹部的基本工作主要在於填寫各種資料與表格，關鍵性的發展農村集體經濟卻是一句空話；

另一方面，即使集體經濟發展起來，如果僅僅是採取平分主義的分紅方式，羣眾採取無所謂的態度，也無法增強羣眾對村社的集體認同感，同時分散村社集體資源，消解村社集體集中力量辦大事的優勢，不利於充分調動羣眾的積極性，不利於推動村社集體的建設與發展。

此外，土地的市場化交易與流動，

一方面，使土地的財產性凸顯和私有地權意識出現，私有者很可能成為食利階層，阻礙土地的動態調整，不利於土地的規模經營，土地細碎化無法解決；

另一方面削弱土地維持社會穩定的功能，消解了它保障村民基本生活的作用，同時也不利於村社集體的現代化治理。實踐證明，產權制度改革最終止步於形式主義，農村集體經濟的發展成了空談。

綜上，這種以確定產權為核心的市場化邏輯，以及以分紅為目的的平均主義，具有私有化的傾向。

從改革的思路與制度設計看，雖然這種市場化邏輯是自洽的，但是它並不接地氣，違背了基層客觀實際，既違背社會主義市場經濟的，也不符合農村集體產權制度的憲法基礎，因此就陷入了形式主義的邏輯。

實際上，農村集體經濟的發展，關鍵並不在產權，而在於集體。以集體為基礎的農村集體產權制度的改革既能最大程度發揮集體的優勢，同時能夠有效避免私有化的劣勢，從而極大推動農村集體經濟的發展，促進農村公共事業的進步，實現農村治理的現代化。

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