夏柱智：加強宅基地管理，挑戰有很多

【文/觀察者網專欄作者 夏柱智】

在《土地管理法》修訂完成後，如何加強農村宅基地管理迅速被提上日程。

《土地管理法》把宅基地管理交給農業農村部主管，是基於農業農村工作的整體性的特徵。這是宅基地管理體制的重要變動。農業農村部很快在9月20日發佈《中央農村工作領導小組辦公室 農業農村部關於進一步加強農村宅基地管理的通知》。

以《土地管理法》修訂為契機，農業農村部提出加強宅基地管理的政策方向是非常正確的。那麼未來幾年，農業農村部是否能夠徹底扭轉基層宅基地管理困局？這取決於具體的工作思路及其相關配置改革措施是否到位。

結合前幾年的追蹤調查，本文列出三個問題供參考。

資料圖：IC photo

宅基地管理的組織困境

毫無疑問，過去幾年的宅基地制度改革更重視制度建設，特別是宅基地確權頒證及財產權實現的相關制度，而忽視了實質性提升宅基地管理能力。這涉及到基層治理體系和治理能力的建設。於是作為國家政權末梢的鄉鎮很尷尬，“制度建立了不少，但是依然缺乏硬措施、缺乏執行的能力”。結果是：現在國家在農村投入不斷增加，到處在建設美麗鄉村，卻因宅基地管理不善，農村規劃的實施能力很差，農村建設缺乏方向。

某鄉鎮黨委書記反映：“鄉鎮幹部帶隊去拆一個農民的亂搭亂建，只能半夜裏趁人都睡着了偷偷過去，幾個人拿根繩子，套住橫樑，把架子拉垮。一旦當面和農民發生衝突，我們是沒有拆違的執法權的，這就麻煩了（有可能成為被告）。”

“我們只有監管權而無執法權，全鎮沒有一個人有執法權。”某基層國土幹部談道，“遇到違法建築我們只能按程序上報縣，然後一道道手續走完，需要9個月，法院還不受理（怕引起農民上訪麻煩、法院執法力量有限，也不想接這個燙手山芋），人家早就把房子建好了。”

此次農業農村部接棒宅基地管理，同樣會面臨上述挑戰。而且由於缺乏宅基地管理經驗，在未來幾年可能還要更難些。這需要數年的銜接。在工作銜接的過程中，國家要求宅基地管理不能減弱，其重要機制是是建立“屬地管理”機制。

如《通知》所説，“建立部省指導、市縣主導、鄉鎮主責、村級主體”的宅基地管理機制。可見鄉鎮將扮演重要的角色，不僅要審核批准宅基地，而且要探索建立宅基地統一管理機制，建立以基層鄉鎮為主導的、多部門聯動運行的聯審聯辦制度。在村級，則探索設立村級宅基地協管員——毫無疑問一般是村幹部兼任了。

上級要求鄉鎮發揮“屬地管理”的作用，以鄉鎮治理能力和治理動力為前提。 從以往經驗來看，充分發揮基層黨委政府的作用，宅基地管理很快就能取得成效，不僅解決了長期以來的歷史遺留問題，而且建立了長效的宅基地管理機制。很多地區建立了“屬地管理”的宅基地管理責任制，有的地方紀委加強考核，建立了壓力型體制。如在江西尋烏，發生事實違建一次，村書記停職處分，違建二次，分管領導停職處分，違建三次，鄉鎮黨委書記直接免職。

一般的聯動表現為縣、鄉、村、國土、城建各司其職，共同對宅基地及建房嚴格規範的管理。修訂的《土地管理法》實施之後，上述五個部門並沒有退出宅基地管理，農業農村部門成為統籌部門，體制層面的宅基地管理得以加強。

宅基地有償退出的誤區

宅基地制度改革的一個重要目標是實現集約節約用地，一個重要的標誌是宅基地退出的規模。

學界普遍認為，由於農民進城定居，農村大量“空心化”，導致宅基地資源浪費，如何有效利用這些宅基地需要創新政策。對此，《通知》延續了宅基地制度改革提供的思路，提出各地可以多渠道籌集資金，鼓勵農民自願有償退出宅基地。

從全國來看，宅基地利用有兩種情形，一是發達地區，宅基地有很強的財產屬性，宅基地及農房為農民帶來不少財產性收入，如大中城市的“城中村”，農民不願意退出宅基地。二是欠發達地區，宅基地缺乏財產屬性，宅基地只是一塊居住用地，大多數農民還要依賴宅基地提供居住條件。即使進城定居，農民還願意保留這塊宅基地作為退路，也不願意退出。

資料圖：視覺中國

實踐中大量發生的是政府推動的宅基地有償退出。政策工具則是土地增減掛鈎。操作性辦法是，通過規劃推動農民集中居住，農户集中居住後，退出原宅基地，一方面減少了宅基地的規模，另一方面增加了城鎮建設用地。

如在湖北省宜城市，2015年啓動宅基地制度改革試點以來，地方政府把集中居住作為一項主要任務。據當時國土資源部門的規劃，“未來20年的村莊，計劃自然滅失50%，計劃建設100個新農村、100個新社區，有一定文化價值和產業價值的保留10%。”按照設想，土地增減掛鈎是政策工具，“新農村和新社區建設的資金來自於土地增減掛鈎，預期整理出5萬畝宅基地指標，按照畝平5萬元，則獲得25億收入。”

這裏存在一個問題，如此大規模的集中居住規劃，土地增減掛鈎可行嗎？

我們認為不可行。我們的研究早已表明，土地增減掛鈎收入仍然是地方財政收入，土地指標僅僅是政策性的價值符號。實際上經過了四年多，宜城市在宅基地有償退出方面沒有進展，土地增減掛鈎也沒有普遍實施。根本原因是地方缺乏財力支持大規模土地增減掛鈎（不僅村社集體不需要土地指標，地方城鎮發展也不需要那麼多土地指標），而又沒有機會利用貧困地區才有的省域內土地指標的“交易”獲得資金。這是因為該市不是貧困縣，沒有大規模的易地搬遷扶貧任務。

另外，強制性地改變居住模式涉及到經濟、社會和治理方式方面的改變，將會引來巨大的社會問題。

農民集中居住是其自身的規律。如平原村莊集中居住程度高，丘陵山區集中居住程度低。越是人地關係緊張的地區集中居住度高，反之則低，這是基本規律。僅僅從節約土地的角度、從“好看”、“規整”的角度來規劃集中居住，並不切實際，實施起來也是有害的。對於中央要求的集約節約利用土地、加強宅基地管理，地方雖然要積極行動起來，但是切不可理解為必須通過規劃重建農村，短時間騰退大量宅基地。這是得不償失的。

在這方面，《通知》也明確提出要保護農民合法權益，不得強迫農民上樓，嚴格控制整村撤併。從農業農村部的角度，這一政策將保障農民基本居住權益和農村社會穩定，跳出片面的集約節約土地資源的宅基地管理誤區。

盤活閒置宅基地的底線

盤活閒置宅基地和農房是宅基地制度改革的重要內容，也是輿論最為關心的內容。在操作層面，宅基地“三權分置”則是基本方向。三權分置指的是“所有權”、“資格權”、“使用權”。2018年中央“一號”文件提出，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農户資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農房。

《通知》主要鼓勵村集體和農民利用閒置宅基地發展經營，經營類型則為農家樂、民宿及鄉村旅遊等。而城鎮居民、工商資本等租賃農房居住或開展經營，要嚴格遵循合同法規定，租賃合同的期限不得超過二十年。其目的是防範工商資本下鄉變相利用宅基地建設別墅出售，形成違法建設問題。

《通知》還允許通過閒置宅基地整治，整治出的土地優先用於滿足農民新增宅基地需求、村莊建設和鄉村產業發展。在耕地保護的政策背景下，這實際上拓展了村莊經營性建設用地的來源。

前面已述，在目前國情農情下，宅基地制度主要解決的是仍然是農民的基本居住用地需求和管理問題，而不是所謂的閒置資源利用問題。在少數地區，農村新業態和新產業發展迅速，如何供給建設用地成為難題。

農村建設，無非是三個領域：第一，規模性的現代農業，用於現代農業生產的配套設施，而這方面可以用農業設施用地解決，這方面有較為成熟的土地管理制度；第二，規模性的涉及農產品加工的工業，狹小的宅基地面積顯然難以滿足，依法律的規定，可以採用集體經營性建設用地入市的方式解決；第三，現代服務業，主要包括農家樂、民宿、鄉村旅遊等服務業，則可以利用閒置宅基地，依法依規進行經營開發。

通過發展現代服務業利用宅基地的方式是輿論最為關注的。由於一些地區（如著名的風景名勝區浙江莫干山）農民因此獲得不少財產性收入，不少學者要求國家放開宅基地入市。相關法律、政策及農業農村部發出的《通知》並沒有採納這種建議，反而繼續劃出紅線，“嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地，嚴禁下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。嚴禁借流轉之名違法違規圈佔、買賣宅基地。”這也是幾年地方黨委政府最重視的工作，2018年的秦嶺別墅事件是特別重大的警示。

本來宅基地制度的基本目標是保障農村住有所居，目前大多數地區並不具備宅基地經營的條件，宅基地制度的目標也不是提升農民財產性收入。只是因為在一些農村地區出現了大量閒置宅基地資源，有必要設計有效利用這些宅基地資源，又不破壞既有的宅基地制度。這就是目前國家探索宅基地“三權分置”的背景。

在地方政府盤活閒置宅基地和閒置農房的政策設計中，特別需要掌握好效率和公平的平衡，警惕一些工商資本打着盤活閒置宅基地的幌子變相開發“小產權房”。

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