張國寶：水利移民後期扶持政策的出台

【瀑布溝水電站是國電大渡河流域水電開發有限公司實施大渡河“流域、梯級、滾動、綜合”開發戰略的第一個電源建設項目，是國家"十五"重點建設項目，也是西部大開發的標誌性工程。

但在建設過程中，各種衝突不斷，而其中最需要解決的就是移民的補貼和安置問題。作為參與者之一，國家發改委原副主任、國家能源局原局長張國寶詳細回憶了瀑布溝水電站建設過程中遇到的麻煩以及移民後期扶持政策的制定過程，體現了他對人民羣眾的深厚情感。

張國寶同志於2019年10月4日逝世，刊發此文以示紀念。】

本文節選自《篳路藍縷——世紀工程決策建設記述》，人民出版社2018年9月第一版

瀑布溝水電站位於四川省雅安市漢源縣和涼山彝族自治州甘洛縣交界處，是大渡河上的一個龍頭水電站。總裝機容量360萬千瓦，年均發電量147.9億千瓦時，總庫容53.9億立方米，工程需移民10萬人。中國國電集團是瀑布溝水電站的項目業主。

四川省水力資源豐富，國家實施西部大開發戰略後，四川省把開發水電作為發展經濟的一個重要抓手。在全國人大會議期間，四川省多次提出要求批准包括瀑布溝水電站在內的水電站建設，特別是在2000年四川省人大代表團以全團的名義提案要求國家批准瀑布溝水電站作為重點項目建設。2004年3月，經國務院批准瀑布溝水電站開工建設。

瀑布溝水電站實現下閘蓄水

水電站建設，解決好移民問題是一個重大課題。項目業主和地方利益、移民利益發生衝突是普遍存在的問題。瀑布溝水電站開工後，項目業主單位與地方、移民的矛盾一直不斷，而瀑布溝水電站淹沒區各類矛盾交織。在大渡河兩側的山體上有許多小型礦山，當地幹部很多參與到私人企業主的開礦中，利益交織。瀑布溝水電站的建設將淹沒這些小礦山，這些幹部和私人企業主也暗中煽動支持激化移民和水電站的矛盾。但是，根本問題還是現行水電站移民政策能否真正做到“建一個電站，造福一方人民”，移民羣眾搬遷後能否做到生活水平不下降，還能有所提高。

當時水電站移民補償政策是貫徹“三原”原則，即“原規模、原標準、原功能”。房屋按原房屋面積、原標準，原土地面積按畝產年均收入乘以6—7年賠償。由於水電移民多在貧困地區，原房屋破舊，年畝產收入有限，這樣計算下來每户的補償不到2萬元，難以在搬遷地重建家園。而且很多情況下邊建設邊移民，老的住宅被拆遷了，新的居住房卻沒有建起來，移民沿山坡上靠住窩棚是常有的事。

2004年3月30日，瀑布溝水電站正式開工後，於2004年5月公佈了移民安置補償標準。移民認為淹沒補償標準偏低，對移民安置補償不滿。一些境內外反對水電的非政府組織也一直在煽動移民對水庫建設和移民政策的不滿，特別是7月以後一些媒體相繼刊登《水電站帶不來發展：大渡河移民面臨一夜貧窮命運》等多篇報道，進一步加劇了移民的不滿情緒。移民開始組織集體上訪。對於移民的上訪訴求，信訪部門轉到水利部，水利部再轉到四川省，四川省再轉到雅安市、漢源縣，沒有解決問題。9月以後，瀑布溝水電站建設工地和漢源縣縣城相繼發生移民羣體性事件，阻撓電站建設。9月21日，部分移民打砸萬工鄉政府，毆打鄉村幹部，阻隔交通。10月27—29日，部分移民衝擊電站施工現場，破壞施工設施，打傷施工人員和執勤武警，並強迫關閉市場，組織學生上街，切斷縣城供水，衝擊縣政府和武警駐地，燒燬人事檔案，出現打砸搶行為。11月3—5日，部分移民再度聚集到電站工地和縣城，圍攻執勤武警和民警，燒砸車輛，多輛汽車被推翻到大渡河中。參與羣體性事件的羣眾手持用鋼釺磨的扎槍，試圖越過橫跨在大渡河上的通往工地的懸索橋。水電站施工隊伍的營地設在涼山彝族自治州甘洛縣的一方，為防止過激的移民衝過懸索橋到水電施工隊伍生活營地，那裏有施工隊伍的家屬居住，一旦局面失控會引起難以預測的嚴重後果。武警甘洛縣支隊武警在懸索橋上阻攔欲衝過吊橋的人，甘洛縣政府還散發傳單，大意是甘洛縣和漢源縣彝漢兩族人民世代友好相處，漢源縣的漢族居民不能衝過吊橋侵犯彝族居住區，這是一個非常嚴重的警告。但即使是在這樣的情況下，也導致了一名民警犧牲、三名民警和武警戰士受傷。四川省委書記張學忠趕到現場，深入羣眾做移民的工作，但是在萬工鄉還是被移民包圍了十幾個小時，最後只能避讓到附近的公安派出所。

這場已經釀成了打砸搶的羣體性事件，引起了黨中央、國務院高度重視，胡錦濤、温家寶等中央領導同志作出一系列重要指示，並派國務院常務副秘書長汪洋同志為組長組成中央工作組協助四川省處理該事件。我當時正在外地出差，突然接到北京電話，説讓我擔任中央工作組副組長，立即趕往萬源縣與汪洋同志會合。見到汪洋同志後我開玩笑對他説，你就像《高山下的花環》電影一樣，臨上陣封我一個副連長。中央工作組還包括公安部田期玉副部長，國務院法制辦副主任郜風濤，武警部隊總參謀長等。中央工作組會同四川省委省政府張學忠書記、蔣巨峯副省長等駐紮在漢源縣的九襄鎮。蔣巨峯副省長是從浙江省調來的，他在處理浙江温州珊溪水庫移民問題時很有經驗，這次在處理瀑布溝移民問題中發揮了重要的作用。當時氣氛十分緊張，武警站崗的都是全副武裝。有一次，在現場指揮的武警部隊總參謀長給田期玉副部長打電話，報告參與鬧事的人包圍了指揮部所在的樓，用扎槍和鐵釺鑿樓，要求開槍。田期玉副部長清醒地指示，堅決不能開槍，犧牲了開追悼會也不能開槍。

這次羣體性事件已經突破了法律的底線，11月5日晚在中央工作組的指導下，四川省採取措施驅散了圍攻打砸省市工作組駐地和電視台的不法分子，恢復了漢源縣城正常秩序，局面得到控制並逐步平息。四川省委省政府調集了善於做羣眾工作的幹部深入鄉鎮，並且處理了漢源縣委副書記等十幾個在私人礦山持股、有貪腐行為暗中挑動移民鬧事的幹部。

雅安地區的漢源縣民風彪悍，太平天國石達開全軍覆滅就是在漢源縣大渡河畔的大樹鎮，據説捆綁石達開的那棵大樹還在，解放初也是匪患嚴重的地區，大樹鎮和萬工鄉是這次羣體性事件最嚴重的兩個鄉鎮。中央工作組組長汪洋親自帶隊深入大樹鎮聽取移民羣眾的意見，我帶隊到萬工鄉召開座談會。我接觸到基層的移民羣眾，其實他們都是樸實的農民。這一帶大渡河谷是乾熱河谷，土地資源少，但是卻有一些特色經濟作物，例如白胡椒、特色水果。移民反映集中的問題是土地的補償標準低。另外，在丈量原房屋面積時，水電站業主方從房屋的牆根量起，而移民則要求從屋檐下算起。農家碾米用的石磙子搬不走，移民要補償，業主不同意補。裝有電話的移民户當時是要繳初裝費的，移民要求補償，業主不同意。對於移民在淹沒線以上的樹木、房屋等個人財產，由於沒有淹沒，沒有納入到實物賠償中，但是移民搬走了，這些財產帶不走要求賠償。這樣一些問題雖然瑣碎，但是對老百姓都是切身利益。其實水電站建設中用於徵地補償投資在整個電站投資中佔的比重已經很高。以瀑布溝水電站為例，原核定的徵地補償投資為66.24億元，佔工程總投資的40％，已經不低，但屬於移民個人可以直接得到的補償費用卻很少，不到10億元，平均每個農村移民1.17萬元，一些貧困人口人均補償不足5000元，很難到新安置地蓋得起房子。而其餘大部分補償資金，包括電站建成後提取的後期扶持資金交由地方移民管理部門安排庫區基礎設施建設或用於辦企業發展地方經濟，但是這部分資金使用效率很低，許多辦的企業不景氣，資金打了水漂。

通過面對面與移民羣眾對話交談，我心中深切感到現行的水利移民政策必須改革。後來中央工作組反映移民工作存在的問題，主要是移民補償標準偏低、移民後期扶持政策不完善的問題。國家和省有關部門認真按照國家有關政策法規，要求堅持以人為本，結合當前水利水電工程建設實際，對調整水庫淹沒補償標準、完善後期扶持政策等有關問題進行了深入細緻的研究，對移民政策做了大幅度調整。一是提高了平均畝產收益。以前是按平均畝產年收入的6—7倍補償，提高到按16倍補償。二是擴大對移民財產的補償範圍。在水庫淹沒線以上屬於移民個人所有的樹木、房屋等不能帶走的，也納入實物補償範圍。三是對於補償費用不足以修建基本用房的貧困移民要給予適當補助。水庫移民徵地補償和移民安置所需資金通過組合納入工程概算的方式籌集。對搬遷縣城建設作了安排。對地方政府和移民羣眾提出的基礎設施要求，例如水庫建成後為方便移民交通建一座橋樑，把規劃中的高速公路走向方便將來移民出行，我把國家發改委交通司、交通部也拉進來，作了安排。將農村移民個人補償標準，由人均1.17萬元提高到1.87萬元。這些工作在部委間取得一致意見後，汪洋同志又派我和國務院法制辦副主任郜風濤回到漢源縣，在漢源縣禮堂召開從縣到村的五級幹部會，宣講移民政策。一個貧困縣的禮堂是十分簡陋的，充滿了尿騷味，但卻座無虛席，而且會議自始至終鴉雀無聲，沒人抽煙，這在農村開會是罕見的，反映了他們對移民政策的關注。

在回京途經成都時，我心中一直有一個揮之不去的想法。以前我們用於水利水電搬遷補償的代價其實不低，而且佔整個工程的投資逐年提高，已經逼近50％了，還有從水電建成後提取的後扶資金，但是落到移民個人頭上的補償不高。幾萬元的補償如果不會經營、使用不當，很快就花完了，就將陷入貧困狀態。能否有一個類似保險的機制，不僅是一次性對移民補償，而且還要有逐年逐月像發工資那樣領取的補償金，細水長流。這樣移民的生活有了基本保障，社會才能安定。也曾經有人建議，移民中也有這種要求，就是以移民參股電站的方式，但是經過慎重考慮，水電站的建設有時往往要十年左右，待有回報又要若干年，是一個長週期的投資，而且萬一工程下馬，投資虧損了怎麼辦？所以以移民投資參股的辦法還有許多問題有待研究。我算了一筆賬，以瀑布溝水電站為例，年發電量近150億千瓦時，如果每度電加價一分錢就是1.5億元，如果10萬移民每人每年給1000元只需要1億元就夠了，是可以覆蓋的，只要同意每度電加一分錢就可以解決這一問題。想到這我豁然開朗，想出了一個方案——移民不管老幼，每人每年補助1000元，連續20年，每個移民設卡，無論他到哪裏打工、投親靠友，還是搬到別處都可以憑卡領到這筆後期補助。對於滿60歲的農村老人，可選擇不再要土地補償，享受當地城市低保。我立即找四川省委書記張學忠和省長張中偉彙報了我的想法，他們都非常贊同這一思路。我又徵求了移民任務重的三峽總公司的看法，三峽總公司也非常贊成，認為這是移民長治久安的舉措，三峽願意出這筆錢。回到北京後我立即找國務院秘書長華建敏和負責維穩的國務委員彙報了我的想法，他們也很贊同。我把我的想法向主管副總理曾培炎作了彙報，他原則上贊同，但是要求再仔細測算一下。我原來的想法是基於“誰的孩子誰抱走”，即各水電站負責自己電站的移民後期補償資金。對於瀑布溝水電站，正如前面所述是可以解決的，但是是否所有的水電站都能靠自己來解決？在徵求水利部意見後，水利部不同意“誰的孩子誰抱走”的意見。水利部更多考慮的是沒有發電收入的水庫移民後期扶持資金，他們認為水電站有電費收入，而純水庫沒有電費收入。我開始不同意水利部的意見，我説你們怎麼總想着要加電費，為什麼不考慮加水費，水費很低，有不少還是無償的，不利於節約用水。但是水利部還考慮水庫用水有不少是用於農業灌溉的，很難實施水費加價。曾培炎副總理聽取了各方面意見後，擔心如果每個移民每年1000元，在全國有困難，為穩妥起見，改為每人每年600元，補助20年，相當於每人每月50元。如果一家三口，一月可以有150元補助收入，加上土地補償、副業收入在當時農村也基本可以維持生活了。

經過這一輪磋商，和我最初的建議有了幾個重要的變化。一是從我最初“誰的孩子誰抱走”，各個水電工程自己解決自己移民的後期扶持問題改為全國統一標準統籌。二是按水利部意見把水庫移民、水利工程移民包括了進來。那麼全國統籌後移民後扶資金的錢從哪裏來？經過測算，全國除農業用電以外每度電加價0.83分（最後確定為8釐），對12個移民人數較少的中西部省份按照本地移民人數確定加價幅度，其餘水電較多的19個省區按此執行，可以實現全覆蓋。另外，有的省還可以根據本省情況，每度電加價5釐，用於小水庫移民的後期扶持。我最初想，沒有發電功能的水庫也可以考慮水加價。但是水利部不同意，操作起來也確實沒有電費加價簡單易行，所以我也就不提了。順便説一下，改革開放以來很多大的工程籌資舉措都是在電價上打主意。三峽建設的三峽基金是每度電2分錢，後來又轉為農網改造建設基金。用於可再生能源補貼的可再生能源基金也是通過電價加價，已經從每度1.5分提高到1.9分。這次移民後扶資金仍然是在全國電價中統籌。所以電是作出貢獻的，是全國人民的貢獻。

接下去的問題就是能享受移民後扶政策的移民人數的確定。我本來的想法是以農村實行家庭聯產承包責任制的時間為界，在這之前的移民應該在現定居地也實行了家庭聯產承包責任制。但是水利部的意見是要從解放後就算起，1950年後的水利移民都應享受這一後扶政策，給予20年的後扶資金補助。我很擔心這個賬能否算得清，年代久了，當時的移民情況發生了很大變化。我舉了國家發改委一位副司長的例子，他家就是山東的水利移民，現在已經成了公務員，怎麼還去享受20年的後扶資金補助？但是水利部很堅持他們的意見，這時國家發改委內部的工作分工作了調整，由分管農業水利的副主任杜鷹分管這項工作，我不再分管。以後由杜鷹副主任繼續協調移民後扶政策，最後還是按水利部的意見，核定給2006年6月30日以前搬遷的水庫老移民無論以前扶持期限如何，自2006年7月1日起一律再扶持20年。對2006年7月1日以後搬遷的水庫移民，自完成搬遷之日起扶持20年。初步測算享受後扶政策的共有2285萬人，最終確定為2288萬人。2006年4月26日，曾培炎副總理在國務院召開的全國水庫移民工作會議上講話明確了上述移民後扶政策。這項政策現在已經實施12年了，雖然按當時的標準後扶補助的資金不算多，但是對做好移民穩定工作還是發揮了很好的作用。實踐證明，調整和完善後的移民政策是合理可行的，符合庫區實際的，得到了人民羣眾的普遍接受。可以説，瀑布溝事件催生了水利水電工程新移民補償和後扶政策。

總結瀑布溝羣體性事件和移民政策的出台，首先是黨中央、國務院的高度重視。胡錦濤總書記批示“讓移民羣眾的長久生活有保障，合理的要求得到滿足”，温家寶總理批示“提出妥善處理辦法，以求從根本上解決問題，不留後患”，為做好處置工作明確了基本原則，並及時派出以國務院常務副秘書長汪洋為組長的中央工作組到現場直接指導工作。中央工作組成立後，根據中央領導同志的要求，中央工作組有關負責同志多次入川直接指導四川省對事件進行處理，協助支持四川省委省政府做好妥善處理移民事件的各項工作，在平息事態，完善移民政策宣傳和實施移民政策等各階段的重大決策上，及時傳達和指導落實中央的指示精神，共同研究並提出貫徹落實的意見。

我們也看到廣大人民羣眾是信任黨和政府的，是我們做好各項工作的重要基礎。解決移民羣眾的合理合法要求得到羣眾的普遍接受和擁護，奠定了妥善處理瀑布溝羣體性事件的羣眾基礎。同時也有許多經驗教訓、許多工作方法需要改進。加強移民安置前期工作，將落實水庫移民安置方案作為新建項目核准和開工建設的前提條件。過去存在着“重工程、輕移民”思想的影響，移民安置規劃深度嚴重不足，許多工程開工後尚沒有移民安置方案，普遍存在工程趕着移民走的問題。這些問題今後必須引起重視，加以改正。所以後來在金沙江烏東德、白鶴灘水電站建設時就強調了先移民後建設的方針。瀑布溝羣體性事件的發生是壞事變成好事，在水利水電工程移民工作問題上，瀑布溝水電站的實踐有着里程碑式的重要意義。