王立勝：沒有城鄉二元結構調整，就沒有社會主義工業化
【改革開放四十年來，中國發展成績斐然。面對這些成績，一個潛在卻又十分重要的問題是，如何理解改革前三十年與改革後四十年的關係？原有的“計劃經濟”與“市場經濟”的二元解釋是否足夠充分？本文將中華人民共和國七十年工業化作為一個整體過程，對中國的社會主義建設歷史進行剖析。本文刊於《文化縱橫》2019年2月刊，在70週年國慶即將到來之際，特為編髮，供讀者思考。】
（文/王立勝）
從工業化過程把握中國社會主義建設的歷史
長期以來，在大量學術話語和政治話語中，改革前後被劃分為全然不同的兩個歷史時期，甚至被視為相互對立的兩個階段。相應的，改革前後的兩種經濟發展模式也被視作反映着截然相反的兩種發展導向、指導原則、基本邏輯，甚至是相互否定的兩種價值觀念和意識形態。這樣，中國社會主義建設的歷史就被割裂了，黨的歷史也就被割裂了。因此，2013年習總書記提出了“兩個不能否定”：不能用改革開放後的歷史時期否定改革開放前的歷史時期，也不能用改革開放前的歷史時期否定改革開放後的歷史時期。
如果要深入理解“兩個不能否定”的意義，需要對建國以來的經濟發展、特別是工業化的全過程進行更宏觀和更具整體性的梳理考察。換言之，**必須要在認識論意義上將建國以來的工業化過程作為整體加以把握，以期更好地理解所謂“計劃經濟”與“市場經濟”的發展模式和經濟體制，以及二者在邏輯與機制上的內在一貫性。**基於此，筆者嘗試從有效降低工業化成本、建立工業化成本分攤機制出發，結合中國特殊的城鄉關係結構安排，對建國以來工業化過程進行一個初步的、粗線條的政治經濟學分析。
中國國家發展的基本任務
近代以來的中國歷史，歸納起來就是一個資源稟賦很差的超大型農民國家，在周邊地緣環境緊張的壓力下，追求趕超型的工業化和現代化的實踐過程。中國的所有經濟、政治、社會和文化問題都要放入到這一過程中認識才是可以被真正理解的。
建國以來，中國從一個落後經濟體發展成為較發達經濟體，從一個小規模經濟體發展成為規模巨大的經濟體，面對的基本任務始終是：第一，對抗外界壓力；第二，對內調動和整合有限資源；第三，儘可能降低資本形成的成本；第四，在較大範圍內有效分攤這種成本，避免因局部壓力過大而導致斷裂或者崩潰。
反過來説，如果這些基本任務無法完成，中國的發展目標也必然無法實現。我們看到，建國以來社會主義工業化、現代化的兩個階段中，都比較有效地解決了這幾個問題。
建國初期和改革時期實現發展的初始條件不同，具體的階段性戰略任務不同，因此採用了不同的方式方法，設立了有針對性的不同的體制機制，都是從強烈的問題意識出發，為了解決最關鍵、緊迫的現實問題，採取實事求是的正確抉擇。這需要注意到三個基本方面：
（1）包括前後兩個階段的社會主義工業化發展全過程，是由國家統一主導，作為堅定自覺的國家意志得以實現的，上一發展階段的成果是新的發展階段的初始條件；
（2）資源稟賦不會自動成為發展優勢，需要有特定體制機制作為保障；
（3）上述四項基本任務的完成，主要是通過主動的、靈活有效的城鄉、工農關係調整來實現的。
第一個發展階段：重工業優先增長
首先來看第一個發展階段的情況。第一屆全國人民代表大會第二次會議指出：“社會主義工業化是我們國家在過渡時期的中心任務，而社會主義工業化的中心環節，則是優先發展重工業。”按照林毅夫的説法，重工業作為資本密集型的產業所具有的基本特徵，與中國當時的經濟狀況相沖突，使重工業無法通過市場機制實現優先增長。解決這一困難的辦法就是做出適當的制度安排，人為地壓低重工業發展的成本，即壓低資本、外匯、能源、原材料、農產品和勞動力的價格，降低重工業資本形成的門檻。
為了實現重工業優先增長的發展戰略，形成了一套以全面扭曲產品和要素價格為內容的宏觀政策環境，相應的制度安排是對經濟資源進行集中的計劃配置和管理的辦法，並實行工商業國有化、農業集體化乃至人民公社化，以及一系列剝奪企業自主權的微觀經營機制。總括起來就是扭曲產品和要素價格的宏觀政策環境、高度集中的資源計劃配置制度、沒有自主權的微觀經營機制，這構成了計劃經濟體制的基本框架。
計劃經濟體制有效降低了重工業資本形成的成本，並且放大了重工業可以不依賴市場實現自我積累、自我循環的特點，**在短時間內建立了完備的現代工業體系，保障了國家安全，**為下一階段的社會主義工業化和現代化提供了極為有利的初始條件。
重工業投資規模大、建設週期長、技術含量大，因而屬於資本密集型的產業。重工業優先發展需要國傢俱有相當高的資本積累和資本動員能力。在工業比重很低又無法開闢外部資本來源的農業國度裏，農業為重工業優先發展提供積累，國家收入分配由農業向工業、由農村向城市傾斜，就具有了必然性。中國的工業化過程由於跨越了以輕工業為重心的階段，積累的主要來源也沒有發生從以農業為主向以輕工業為主的轉變，結果是農業部門一直成為重工業擴張所需資本的重要來源。之所以能夠人為壓低資本、外匯、能源、原材料、勞動力價格，其根源在於重新調整了、或者説重構了城鄉工農關係結構，而基本機制則主要是農產品統購統銷和城鄉分治的户籍制度。
為了獲得足夠的糧食、棉花、油料等產品，保證城市居民的生活消費和加工企業的原料供應，就要對主要農副產品實行貿易壟斷即統購派購的制度。為了確保在低價統派購的條件下農民仍然能把資源投入到國家工業化所需要的農產品生產中，就需要一種強制性的制度安排，使國家能夠以行政力量直接控制農業的生產。按照這種邏輯，實行主要農產品的統購統銷政策之後，農業集體化運動隨之開始並不斷加速，直至1958年建立人民公社體制。農產品低價政策會產生供求缺口，導致農產品供給的短缺，為了維持這種低價政策，就要求建立城市農產品供應的計劃銷售制度。
人民公社 圖片來自新華社
1953年10月，中共中央通過了《中共中央關於糧食統購統銷的決議》，11月19日政務院通過《關於實行糧食的計劃收購和計劃供應的命令》，從12月初開始在全國實行。到1954年夏，又分別對食油和棉花實行了統購統銷。1955年8月，國務院又發佈了《農村糧食統購統銷暫行辦法》和《市鎮糧食定量供應暫行辦法》，對農村中糧食“三定”（定產、定購、定銷）制度和市鎮中定量供應標準做了詳細的規定和説明。繼糧食、棉花、油料實行統購統銷之後，國家又把烤煙、麻類、生豬、茶葉、蠶繭、羊毛、牛皮等重要副食品和工業原料先後指定為派購產品。1958年國務院頒佈的農產品及其他商品分級管理辦法，把農副產品的統購統銷和派購等政策進一步制度化、法規化。與統購統銷政策相配套，1956年12月發出了《國務院關於防止農村人口盲目外流的指示》，1958年1月，經第一屆全國人大常委會第91次會議通過，公佈實施了《中華人民共和國户口登記條例》，至此，城鄉二元結構基本形成。
這樣，我們看到，農產品統購統銷政策和城鄉二元結構，以及人民公社體制是全面壓低重工業資本形成成本的基礎性、關鍵性制度設計。**在壓低成本的同時，發揮了分攤成本的體制功能，即工業化的成本在不徵收公開税的情況下分攤到農村，避免了因局部壓力過大而導致的斷裂崩潰。**以人民公社體制下土地的集體所有制、集體的生產和分配，保證了工業原材料供給，保證了城市的基本社會保障和農村居民的基本生活水平，同時制止了可能出現的土地兼併和兩極分化，防止了流民的產生，保證了社會穩定。在農村地區，人民公社制度便於動員和使用近乎零成本的大量人力資源，進行農田水利設施建設，進一步降低工業化的成本，其中最為典型的就是“以工代賑”。
按照這樣的邏輯，户籍制度、“上山下鄉”、人民公社體制、城鎮化水平遠遠落後於工業化水平，**這些被廣泛批評為“重大失誤”的政策安排，事實上是社會主義工業化建設第一個階段中心任務得以完成的基礎和前提，總體上不能視為工作失誤，而是主動的戰略性安排，非如此不能實現重工業低成本發展，這是社會主義工業化建設第一個階段的成本和代價。**杜潤生同志曾説過，中國80%的人口是農民，所以是“四抬大轎”，四個農民抬一個城裏人，沒有問題。其中藴含的道理十分深刻。
第二個發展階段及其邏輯
再來看第二個發展階段。如果説第一階段着力壓低重工業發展的成本，那麼第二個階段則是通過特定體制機制儘量壓低全社會資本形成的成本，並且使這種成本能夠在廣闊的空間內實現分攤。
我們可以簡要回顧一下這個過程。改革從農村開始，十一屆三中全會以後做出的大幅度提高小麥等主要農產品收購價格，降低農用生產資料價格，以及包乾到户等政策決定，刺激了農村生產力在短時間內的爆發式增長。到1984年，全國各省區農民人均純收入全都實現翻番，農村普遍出現蓋新房的熱潮。對於農村而言，這是一個增長極快的“黃金年代”，但是農村發展和農民增收所必需的成本迅速傳導到城市並累積下來。由於城市和工業領域的改革並未展開，城市居民收入增長不快，1983年，職工家庭按人口平均的生活費收入達到526元，比上年增長6.4%；農民按人口平均的純收入達到309.8元，比上年增長14.7%。無法承受糧食等主要農產品漲價的壓力，因此出現糧食、豬肉等商品購銷價格“倒掛”的局面，財政在城市居民食品供應方面的補貼規模巨大，難以負擔。1983年國家財政總收入為1248.99億元，國家財政總支出為1292.45億元。收入和支出相抵，財政赤字為43.46億元。赤字擴大的主要原因是：1983年農業獲得大豐收，截至當年12月底，國家多收購糧食445億斤，多收購棉花2202萬擔，相應地多支付超購加價款34.7億元。
1984年召開十二屆三中全會，通過了《中共中央關於經濟體制改革的決定》，對開展以城市為重點的經濟體制全面改革進行部署。會議強調，增強企業活力是經濟體制改革的中心環節，要建立自覺運用價值規律的計劃體制，發展社會主義商品經濟，建立合理的價格體系，充分重視經濟槓桿的作用，實行政企職責分開，正確發揮政府機構管理經濟的職能。1985年以後，圍繞效益展開的企業承包制等改革措施普遍推行，城市居民收入增幅迅速超過農村居民。工業化的成本重新開始向農村轉移分攤。80年代後期出現了“農民收入爬着走，農資價格跑着走，農民負擔飛着走”的情況，農民收入持續增長和農村基礎設施建設投入都出現大的問題。隨之，山東諸城農村開始進行“商品經濟大合唱”，蘇南地區在保留社隊企業基礎上大力發展鄉鎮企業，出現“離土不離鄉，進廠不進城”模式，珠三角地區藉助集體所有、農户經營的土地所有制的便利實現了“三來一補”企業的繁盛，大批農民開始外出務工，農民收入有所增加，在一定程度上緩解了城市和工業向農村轉移成本的壓力。1992年分税制改革以後，縣鄉基層財政壓力持續增加，農民負擔持續加重，農產品產量和農民收入增幅急劇下降，到90年代後期成為極其嚴重的問題，被當時的黨和國家領導人稱之為“民怨沸騰”。
2002年開始的農村税費改革，分兩個階段取消了包括農業税在內的所有農民負擔，被稱之為“兩千年未有之大善政”，“三農”問題被中央確認為“全部工作的重中之重”，在農業、農村領域的財政投入大幅度增加。一方面，在中國加入世貿組織之後，國際市場的巨大需求刺激了國內加工製造業的迅猛發展，城鄉之間的“推拉效應”更加明顯。2004年全國農村外出務工的農民1.18億人，2009年達到1.49億人，2016年達1.69億人（但是較上年增幅只有0.30%）。一些地區的農村出現空心化的同時，中國成為“世界工廠”，實現“中國奇蹟”。另一方面，農業發展、農村建設的成本由原來農民負擔轉移為城市和城市居民負擔。從2002年開始，城市房地產熱潮出現，一直延續至今。**在預算內財政長期保持“吃飯財政”性質的情況下，“土地財政”成為城市建設和農村基礎設施建設、民生建設的主要來源。通過壟斷土地一級市場，地方政府事實上構建了土地的“統購統銷”制度，**城市居民購買住房的資金很大一部分轉化為財政收入，通過基礎設施建設和轉移支付等手段進入農業、農村並補貼農民，農村發展的成本壓力通過這個渠道分攤到城市。
我們可以整理一下其中的邏輯。在第二個發展階段的30年間，中國工業化主要是以量的擴張為特點，以低成本取得競爭優勢。“中國奇蹟”的本質是在保持農村基本經營制度的前提下，靈活主動地調節了城鄉關係。巨量人口和土地資源不會自動降低工業化成本，成為發展優勢，比如印度和巴西就沒有出現中國這樣的增長，這需要有體制機制作為前提和保障，這正是“中國道路”的特殊意義所在。
工業化中的關鍵問題
我們需要回答三個關鍵問題：第一，工業化勞動力的低成本從何而來？基於劉易斯二元經濟理論之上的“人口紅利”實際上只能解釋一個方面，即農業部門的隱蔽失業勞動力向工業部門的流動和全要素生產率的提高，這一理論忽視了中國農村基本經營制度的特殊性及其發揮的作用。一億多農民工可以接受很低的工資水平，在相當長時間內幾乎沒有社會保障，為什麼這可以成為中國農民的理性選擇？根本原因在於農村土地集體所有制，以及衍生而來的農村土地承包經營權、宅基地使用權和集體經濟收益權幾乎是不可剝奪的，這一方面成為國家賦予農民的基本社會保障，另一方面給予農民靈活並且可靠的“退路”，也建立了一種“逆經濟週期”調節機制，在經濟下行時大量農民工可以返回農村家鄉而不至於滯留城市產生嚴重問題。
這樣，**中國農民家庭形成了一種特殊的“代際分工條件下的半工半耕”生計模式。**年輕人進城從事二三產業獲取工資收入，父輩在農村從事農業獲取農業經營收入，多數家庭的兒童在農村生活。這樣一來，家庭的人口再生產是在農村完成的，因此農民工的工資水平是以農村生活方式和生活成本而非城市生活標準加以衡量的，因此是可以接受的。這也從另一方面説明為什麼中國基尼係數長期處在高位，卻沒有帶來在其他國家必然出現的嚴重問題。雖然產生了“留守”等一系列問題，但是避免了農民全家進城所導致的生活成本激增，急劇拉高工資水平和社會保障支出的後果，也避免了出現大量城市貧民區所引發的社會問題，保障了改革發展的順利進行。這是極其重要的社會穩定機制。
第二，工業用地的低成本從何而來？鄉鎮企業和“三來一補”企業直接使用農村土地，其土地成本趨近於零。90年代後期以來，由於農村土地集體所有制，和地方政府壟斷土地一級市場，政府在徵用農村土地時的談判對象是村集體而非分散農户，能夠以較低價格獲得土地，在出讓為國有建設用地時有較大的增值收益，這種“地利歸公”制度保證了多數人的利益，體現了社會主義性質。在“錦標賽體制”和“壓力型體制”下，作為招商引資手段，地方政府往往以“零地價”向工業企業供地，即便工業企業繳納了土地出讓金，政府也會以各種性質的減免返還方式退還企業，因此工業用地價格極低。但問題在於，農用地轉為工業用地所需的基礎設施投入較大，達到“七通一平”條件需要鉅額財政投入，持續以遠低於成本的價格供地，財政會難以為繼。**保證長時期工業用地低成本的關鍵在於，住宅和商業用地的價格始終在上升，政府在住宅和商業用地出讓中獲得的收益補償工業用地出讓中產生的損失。**或者説，用住宅和商業用地的高價格補貼工業用地的低價格，反過來説也一樣，即工業用地的低成本建立在住宅和商業用地的高價格基礎之上。這樣，工業化的成本有相當大一部分被分攤到城市具有購房能力的中高收入階層身上，購房能力越強，購房越多，這種貢獻也就越大。
第三，工業化低成本的資金從何而來？一方面，基於低成本優勢的大規模加工製造業參與國際分工帶來了大量外匯收入，依據外匯儲備發行人民幣基礎貨幣， M2規模不斷擴大，形成全社會較為充裕的資金供給，社會財富總量擴張很快；另一方面，由於特殊的土地制度，在地方政府那裏，形成了土地、財政、金融“三位一體”的運行體制。利用財政資金建立融資平台收儲土地，在獲取土地出讓收益的同時，以土地作為抵押物向金融機構貸款實施大規模的基礎設施建設和民生建設，在此機制的推動下，近十幾年來中國城市化水平迅速提高，基礎設施不斷完善。
在貨幣超發的同時，為什麼CPI指數漲幅不大？基本生活資料價格沒有太大上漲，有些商品價格還出現下降？**重要原因在於價格始終上漲的房地產消化了大量資金，形成 “水庫”攔蓄了資金“洪水”，沒有去衝擊基本生活價格，**保證了中低收入階層的正常生活。如果沒有這種吸納和消化機制，超發貨幣將直接拉昇糧食、副食品、水、電、交通等生活必需品價格，造成難以想象的嚴重後果。
因此，也可以這樣粗略地表述，**在流動性充裕的前提下，正是高房價水平保證了低物價水平，城市化和基礎設施建設的成本大多數是由城市中高收入階層承擔的，買房越多，承擔的份額越大，這是高收入階層對低收入階層的成本分攤和補貼機制。**低收入者對房價高低的敏感性不強，而且還有公租房、廉租房等保障房作為補充，更重要的是還有農村作為退路。如果生活必需品價格大幅度上漲，局面就非常嚴重。進一步表述，以住宅價格表述的通貨膨脹水平已經很高，但是以基本生活資料價格表述的通貨膨脹水平始終維持在低位。這樣，城市居民對農村居民的成本分攤機制，高收入者對低收入者的成本分攤機制，以及全社會對工業化的成本分攤機制就建立了起來。
可以説，在發展的第一個階段，是用計劃的方式壓低成本和分攤工業化的成本，在第二個階段，是用市場的方式壓低和分攤工業化的成本。微觀經營機制方面，通過市場的手段調動市場主體的積極性和創造性；宏觀政策環境方面，壓低全社會資本形成的門檻，形成總體競爭力。構建一種帶有模糊性質的混合體制，即民營企業和國有企業之間的分工配合，前者產權明晰、以盈利為唯一目的，後者的產權相對不那麼明晰，更體現國家意志，具有公共產品提供職能，不以盈利為唯一目的；同時還包括帶有一定“軟約束”性質的財政與金融之間的協作關係。以實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益為目的，在具體的社會個體、市場主體與人民總體之間達成平衡，不斷地進行動態調整。
社會主義工業化過程中，降低成本機制、成本分攤機制、社會穩定機制，三者缺一不可。這三種機制的建立構成了中國的獨特優勢，這種優勢的根本，則存在於城鄉關係結構的調整中。城鄉二元結構長期以來受到廣泛的批評和抨擊，但要注意的是，正是因為二元結構的存在，這三種機制才能建立和發揮作用。
因此，表面看來城鄉分治，本質上卻從來就是城鄉一體，這也正是“一盤棋”的本質體現。從這個角度來講，習近平總書記所強調的“城鄉融合”而非“城鄉統籌”，這不但是工作上的具體要求，同時具有十分重要的認識論和方法論意義。城市土地全民所有制和農村土地集體所有制使最重要的生產資料和調節手段始終掌握在國家的手中，使國家主導工業化進程成為可能，這是中國工業化的社會主義性質的根本保證。習近平總書記反覆強調農村土地集體所有制絕對不能變，不僅是考慮農村社會穩定的問題，而是關係到中國是否能夠繼續保持這種獨特優勢的問題。長期以來的政治經濟學研究，對土地問題的重視程度遠遠不夠。
這種縱貫改革前後的城市與農村、工業與農業互為表裏的發展模式，是構建中國作為大國的政治經濟學的關鍵所在。有學者説，農村是中國現代化建設的戰略總後方和中國社會矛盾的蓄水池，這隻説對了一半。**建國以來，農村始終是進攻性的戰略手段，而不僅是防守性的後方。**正如同在抗戰過程中，中國廣闊的國土空間成為對敵鬥爭的關鍵武器，即“空間的武器化”，事實上，農村本身就是重要的政策工具，在新中國工業化過程中，農村也被“武器化”了。我們都知道，政策的制定與理論研究有很大不同，政策必然是政策體系和“政策叢”，必須要在利近害遠和利遠害近、在總體與局部各方面做出權衡和選擇，這總會有成本、有代價。某個方面的片面發展就會走向反面，調控不利產生的負面影響不能成為否定這個事物的理由。對這兩個階段的發展都應當這樣去認識。
隨着中國特色社會主義建設進入新時代，中國社會主義工業化也進入了第三個發展階段。我們要回答，在新時代、新階段，這種獨特優勢有無可替代性？其意義和重要性是在下降，還是在增強？
新階段必然要通過體制機制創新建立新的優勢，如何實現前後階段優勢的銜接，在保持原有優勢的基礎上來創造新的優勢，是核心問題。對城鄉結構關係，對農村地位和作用，對城鎮化的速度和水平，對產業結構與就業結構之間的關係，都要有非常清醒的認識。中共中央提出鄉村振興戰略，習近平總書記在“兩會”期間指出“城鎮化和逆城鎮化”要相得益彰，意義重大，內涵非常深刻。在新的優勢沒有完全建立以前，通過調整城鄉工農關係實現降低成本、成本分攤和社會穩定，仍然是中國無可比擬的獨特優勢，甚至是無論如何都要保持的獨特優勢。實施鄉村振興戰略是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，將這一戰略寫入黨章，説明這已不是針對農業、農村的工作安排，而是全局性、總體性的戰略部署，在進入新時代的背景下，通過實施鄉村振興戰略，穩固並且進一步發揮這種獨特優勢，更好發揮農村作為政策武器的關鍵性作用，是延續前兩個階段社會主義工業化大邏輯、走好中國道路的重要基礎。