蘇格：2018 世界變局與中國外交

2018年，國際格局持續發生錯綜複雜的深刻變化。縱橫審視，世界力量對比演變態勢已進入從“量變”到“質變”的歷史進程。某些變化並非突然而至，而是各種因素交織，日積月累演變的必然結果。和平與發展仍是當今時代兩大主題，國際格局呈現大發展、大變革和大調整，但和平赤字、發展赤字和全球治理赤字凸顯。國際形勢中不穩定、不確定因素增多，主要大國矛盾競爭博弈日趨激烈，地區熱點問題跌宕起伏。傳統安全和非傳統安全問題交織，對國際社會的安全挑戰依然複雜嚴峻。冷戰思維、強權政治、地區動盪、恐怖主義陰霾不減，氣候變化、難民風潮等風險持續顯現。單邊主義、保護主義等嚴重衝擊多邊貿易體制，不斷擴大經濟金融鴻溝，影響世界經濟的發展前景。

2018年9月中非合作論壇北京峯會勝利召開，中國國家主席習近平出席開幕式並發表題為《攜手共命運 同心促發展》的主旨講話。通過此次峯 會，中非領導人決定共促“一帶一路”同非盟《2063年議程》、聯合國2030年可持續發展議程緊密對接。圖為開幕式前，習近平同出席論壇 峯會的外方領導人集體合影。

“美國優先”  以鄰為壑

國際格局正歷經百年未有之大變局：發展中國家和新興經濟體羣體性崛起，作用和影響持續增強。相比之下，美國和西方相對實力呈不斷下降趨勢。國際局勢變化的深度和速度超出了美國政要心理預期，導致其嚴重的戰略焦慮。在不斷變化的內外背景下，特朗普於2017年入主白宮，美國對外戰略和政策實施出現重大調整，給國際體系各方帶來不同程度的衝擊。美國在二戰後成為國際秩序的主導者，而今卻給國際秩序屢屢增添不確定性。

特朗普奉行“美國優先”政策，不斷從國際組織和國際協議中“退羣”。2017年1月，特朗普正式就任總統僅4天，就公開宣佈退出《跨太平洋夥伴關係協定》（TPP），原因是他認為TPP會“摧毀”美國製造業，嚴重影響就業。在競選中特朗普多次聲稱要為美國人創造更多就業機會，為兑現承諾，自然要先拿TPP“開刀”。2017年6月，特朗普宣佈退出氣候變化《巴黎協定》，主要原因是其認為該協定未來可能導致美國就業崗位大量流失。由於美國是世界第二大温室氣體排放國，此舉自然引起國際社會的普遍批評。2017年10月，美國國務院又宣佈將從2018年12月31日起退出聯合國教科文組織。有分析認為，美國退出的原因之一是為了消解其拖欠的5億多美元會費。2017年12月，特朗普決定退出《全球性難民和移民協議》。此時正值聯合國即將召開關於全球移民事務會議之際，而美方認為聯合國修改條約與美國移民和難民政策“不一致”，決定“收回邊界控制權”。2018年5月，特朗普又宣佈美國將退出伊朗核協議，並且對伊朗實行強力經濟制裁，引起國際社會強烈反應。2018年6月，美國以聯合國人權理事會對以色列“存在偏見”為由，宣佈退出該組織。

不難看出，美國“退羣”的理由儘管各有不同，但核心要義是不願承擔全球治理中的應盡責任和高昂成本。當己方利益和外方利益發生矛盾時，“美國優先”理念的實施者自然不惜以鄰為壑。多年來，國際貿易體制中已經形成了汽車、鋼鐵等行業的國際貿易秩序，但美國政府卻執意將已有秩序“推倒重來”，這種“六親不認”的舉動，令其歐洲、日本盟友都頗感震驚。2018年10月，《北美自由貿易協定》(NAFTA)更名為《美國—墨西哥—加拿大協定》(USMCA)，該協定涉及每年1.2萬億美元的貿易額，條款對於美國似更為有利。協定還包括一項試圖阻止成員國與“非市場化國家”達成自貿協定的“毒丸”條款。

此外，美國還在多種場合質疑世界貿易組織（WTO）的規則。特朗普曾多次批評世貿組織“對美國不公”。2018年8月下旬在白宮接受彭博社採訪時，特朗普再次表示，如果WTO“再不好好表現”、繼續讓美國“吃虧”，美國將考慮退出。美國似乎已斷定WTO不再能如願發揮作用，遂決意修改國際貿易規則，以重構能最大化自身利益的全球貿易格局。11月，在巴布亞新幾內亞舉辦的亞太經合組織（APEC）領導人非正式會議首次未能發表領導人宣言，其原因之一就是美國欲將其主張強加於宣言之中。而中方的立場是：支持對WTO進行必要的改革，但改革要體現發展導向，確保發展中國家的政策空間。

國際關係重新組合

第一，中美關係跌宕起伏。特朗普政府出台《美國國家安全戰略報告》《國防戰略》和《核態勢評估》等報告，從三種不同視角聲稱加緊實施“印太戰略”。其中，美國作為“盟主”，在加強與日、澳安全同盟關係的同時還大力拉攏印度。“印太戰略”的鼓吹者甚至還發表過美日印澳“菱形包圍”中國的文章。在軍事安全方面，美國加強了在西太平洋與東印度洋軍力的整合聯動以及周邊地帶的軍事部署。在南海問題上，美軍持續進行“航行自由”行動，並將重點從南沙擴至西沙，不僅派軍艦駛近中國島礁領海，還出動軍機直接飛越島礁上空。在台灣問題上，美國有人不斷試探中國大陸方面底線，顯露出“打台灣牌”的企圖。同時還有人對中國新疆地區穩定問題説三道四。在社會和文化交流領域，美國開始對中國學者進入美國科學技術領域予以某種限制。另有媒體報道美國已收緊某些赴美簽證。

第二，美俄關係持續緊張。媒體報道顯示，特朗普競選時曾有意在其當政後緩和與俄羅斯的關係。當選之後，特朗普數次試圖將這一意願付諸實施。2018年G7峯會上，特朗普曾建議讓俄羅斯重返“七國集團”，但遭國內及盟國反對。2018年7月，特朗普與普京在赫爾辛基舉行的首次正式會晤，不僅在美國國內遭到強烈反對，也引起北約的揣測和不安。囿於美國國內反俄勢力的強力掣肘，特朗普政府別無他選，只有採取較強硬的對俄政策，以減輕國內勢力對其“通俄”質疑所帶來的壓力。在此背景下，美國加大了對俄羅斯的經濟制裁、軍事部署和戰略壓力。在美國推動下，2018年10月下旬至11月下旬，號稱“自第二次世界大戰結束以來最大規模”的北約“三叉戟接點”軍事演習在挪威及其周邊地區舉行，針對俄羅斯意味明顯。此前美國還增加部署戰略轟炸機並建立“軍事申根區”。俄羅斯以牙還牙，通過《應對美國及其他不友好國家行為法》，發表國情諮文顯示強硬政策，同時展示先進武器加以應對。與此同時，俄歐關係經歷重重考驗。俄英之間於2018年3月就因“間諜中毒案”爭執不休並引發連鎖反應，令俄歐關係滑至新低點。儘管5月中下旬德法領導人相繼訪俄，但俄歐關係依舊敏感、脆弱。鑑於俄烏在刻赤海峽的激烈對抗，特朗普還在年底G20峯會上臨時取消了原計劃與普京的會晤。

第三，美國“制裁”四面出擊。特朗普挑起經貿摩擦並非僅僅“鎖定”中國，其大棒也照樣揮向美國多年的盟友，包括加拿大、墨西哥、韓國、日本、印度和部分歐盟國家。特朗普決定退出TPP、將《北美自由貿易協定》推倒重來、廢棄《跨大西洋貿易與投資夥伴協議》（TTIP）談判，全面推翻民主黨執政期間推行的自由主義國際秩序構建措施。上述“我行我素”的做法，一度加劇了美國同歐盟、加拿大、日本等盟友的分歧與矛盾。歐洲自身面臨的問題本來就不少，包括英國艱難“脱歐”，法國社會動盪，德國、法國、意大利等國右翼政黨崛起等等。但美歐關係還是時常成為輿論關注的焦點，特朗普在訪歐期間曾對英、法公開表示不滿，一度擴大了美歐在經濟、安全等領域的裂痕。日本深刻感到僅靠美國挽救不了其經濟頹勢，竭盡全力挽救TPP並最終達成《全面且進步的跨太平洋夥伴關係協定》（CPTPP），還同歐洲達成關税全面清零的自貿協定。當然，美國同其盟國“裂而不分”，矛盾並非不可調和。

第四，國際經濟風險增大。國際貨幣基金組織（IMF）2018年10月發佈的《世界經濟展望》報告預計2018年和2019年全球經濟增長率均為3.7%，比7月份的預測下調了0.2個百分點。下調的主要原因是新興經濟體面臨的外部壓力和金融挑戰增大，貿易緊張局勢“顯著升級”。美國利率上升、美元走強以及金融市場波動可能給一些新興市場和發展中經濟體帶來壓力。IMF嚴重關切美國對華貿易摩擦走勢，下調了一些主要經濟體的增長預期指數：美國2018年的GDP增長預期為2.9%，但2019年增長被下調至2.5%；2019年中國經濟增速可能降至6.2%，而2018年為6.6%，2017年為6.9%；歐元區2019年GDP可能放緩至1.9%，而2018年為2.9%，英國的經濟增長也將放緩。由於多重原因，新興經濟體和發展中經濟體的前景亦不容樂觀。IMF對中東的看法則相對樂觀，預計2018年實際GDP增長1.4%，2019年為2%，高於2017年的1.2%。IMF在G20 會議前夕發表評論，認為當前全球經濟增速放緩跡象顯現，下行風險增大，期望各經濟體通力合作以緩解國際貿易緊張局勢。

第五，地區熱點形態各異。一是朝核危機出現轉圜。與2017年“劍拔弩張”的情形相比，朝鮮半島局勢出現較大轉圜。朝韓、中朝最高領導人先後實現會晤。2018年6月12日，朝美領導人在新加坡舉行會晤並簽署了歷史性文件。但“冰凍三尺，非一日之寒”，美朝關係最終能否完全解凍，取決於多方因素，特別是朝鮮半島無核化問題。半島的對峙狀態得以緩解，但不能排除局勢發展出現反覆的可能。二是中東局勢仍難緩和。由於美俄等大國和諸多外部勢力的介入，敍利亞局勢雖有改觀但和平曙光難現。戰爭引發的難民與其他問題亦難以解決。美伊矛盾持續激化。特朗普政府退出伊朗核協議激化矛盾，伊朗再次遭制裁，一度威脅也要“退出協議”，重啓核計劃。沙特記者卡舒吉被害事件持續發酵，對區域國際關係帶來一定挑戰。三是拉美政局波動未減。有“巴西版特朗普”之稱的巴西右翼政治人物博索納羅以明顯優勢贏得大選，當選新一屆巴西總統；墨西哥左翼候選人奧夫拉多爾在總統大選中取得壓倒性勝利，成為20世紀80年代以來墨西哥首位左翼總統。委內瑞拉國內經濟治安情況持續惡化，民眾流入周邊國家。

美國對華戰略調整

新版《美國國家安全戰略報告》作出重大調整：美國對外戰略重心已不再是應對恐怖主義，而是轉向應對傳統大國競爭。該報告界定的美國國家安全“四大支柱”包括：保衞美國國土安全、促進美國繁榮、以強力捍衞和平和提升美國影響力。報告特別強調經濟安全即是美國國家安全，須打造“公平、互惠”的經濟關係。報告認為，美國國家安全利益面臨三類“挑戰者”，分別為“修正主義國家”“流氓政權”和“跨國威脅性組織”。中國與俄羅斯被列入第一類，同為試圖改變現狀的“修正主義國家”。“中國威脅論”雖甚囂塵上，但報告仍指出在一些問題特別是在朝鮮半島核問題上，美國需要對華繼續開展合作。

美國府會和朝野兩黨對華負面情緒增長。在政治安全領域：2018年年初，美國國會眾參兩院通過對《台灣旅行法》的審議並經總統簽署，解禁“台美官員交流”。年中，《2019財年國防授權法案》獲國會通過，該法案包含有關禁止邀請中國參加“環太平洋聯合軍演”等若干涉華內容。8月下旬，美國國防部發布了年度《中國軍事與安全發展態勢報告》（又稱《中國軍力報告》）。該報告不僅繼續渲染“中國軍事威脅”，還對中國在南海正常的島礁建設活動妄加指責，妄稱中國正在發展“遠程打擊能力”，並準備“武統台灣”。在經濟貿易領域：2018年6月，美國會參議院通過《外國投資風險審查現代化法案》（FIRRMA），賦予外國投資委員會(CFIUS)更廣泛的審查權力，針對中國的意味明顯。7月，美國會通過《出口管制法案》並由商務部工業安全署發佈14類前沿技術封鎖清單，強化對華技術出口封鎖。2018年年底又發生加拿大方面以應美方要求為由拘押華為公司負責人一事。有評論指出，此卑劣行徑背後實際掩蓋的就是美國某些勢力遏制中國發展尤其是高科技發展的戰略企圖。

經多輪“叫價”後，美國政府對華挑起“貿易戰”並逐步升級。2018年3月22日，特朗普簽署總統備忘錄，宣稱將對從中國進口的商品大規模徵收關税，並限制中國企業對美國投資併購。中方堅定捍衞國家利益，於2018年4月2日發佈針對美國232措施的產品徵税清單。4月3日，美髮布對華“301調查”項下徵税產品建議清單，涉及中國約500億美元的出口。中方隨即公佈對自美進口的大豆、飛機等500億美元商品徵税的對等措施。4月16日，美國商務部宣佈禁止向中興通訊股份有限公司銷售電子技術或通訊元件的禁令。中國商務部裁定，對美國進口高粱實施臨時反傾銷措施。兩次中美貿易磋商之後，6月2—3日美國商務部長羅斯訪華，雙方溝通取得了積極、具體的進展。但此後，白宮再次推翻雙方工作層已達成的原則共識。7月6日，美國宣佈向中方價值500億美元的商品徵税。為捍衞自身合法權益，中方當日也宣佈向美方價值500億美元的商品徵税。7月11日，美國政府發佈了擬對從中國進口的約2000億美元商品加徵10%關税的措施。9月18日，美方宣佈自24日起對華2000億美元商品加徵關税，税率為10%，2019年1月1日起上升至25%，同時威脅稱如果中國採取報復行動，將對大約2670億美元的額外進口徵收關税。為捍衞自由貿易和多邊體制，捍衞自身合法權益，中國決定對原產於美國的5207個税目、約600億美元商品加徵25%—5%不等的關税，自2018年9月24日起實施。

針對美方執意挑起的“貿易戰”，中國外交開展了“有理有利有節”的鬥爭。中方“不願打、不怕打、必要時不得不打”的立場非常堅定，“打，奉陪到底；談，敞開大門”的態度十分明確。在事關核心利益的問題上，中國堅守原則和底線。但對美國提出的清單，也以相當的靈活性進行了實事求是的評估並不卑不亢地予以應對。中方清楚地認識到，最重要的就是“把自己的事情辦好”。2018年7月下旬，中共中央政治局召開會議，分析研究經濟形勢並部署工作。會議指出，當前經濟運行“穩中有變”。面對外部環境的變化，會議提出“六穩”，即穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期。

“貿易戰”難有贏家。美國如繼續與中國打“貿易戰”亦會給自身經濟帶來更大傷害。美國國會8月底召開的擬對2000億美元中國輸美產品加徵關税的聽證會上，各行業協會和企業300多名代表發言，絕大多數表示反對。9月初，美國150家行業協會又聯合致信美國貿易代表，指出加徵關税不僅嚴重破壞全球供應鏈，也嚴重傷害美國企業和消費者利益。“殺敵一千，自損八百。”自開打“貿易戰”以來，美國國際貿易逆差並未明顯減少，不少境外投資者開始或打算撤出美國股市和債市，美國並沒有從對華“貿易戰”中得到其所期望的好處。

12月1日，G20峯會上終於傳來“柳暗花明”的消息。習近平主席應邀同特朗普總統在布宜諾斯艾利斯共進晚餐並舉行會晤，兩國元首在友好、坦誠的氣氛中深入交流並達成重要共識，為妥善解決中美間存在的問題、推動中美關係和中美經貿關係的健康穩定發展指明瞭方向。雙方同意共同推進以協調、合作、穩定為基調的中美關係；兩國元首達成共識，停止相互加徵新的關税，並指示兩國經濟團隊加緊磋商，朝着取消所有加徵關税的方向、達成互利雙贏的具體協議；雙方還同意加強在雙邊以及國際地區問題上的合作。至此，中美“貿易戰”暫告休戰。

作為世界前兩大經濟體，中美兩國在經貿等領域存在分歧和矛盾是正常的，最終妥善解決需要中美雙方長期共同努力。要有效推進以“協調、合作、穩定”為基調的中美關係，加強對話溝通，照顧對方關切是唯一正確的選擇。但同時，中方也要有“底線”思維，對未來有可能反覆出現的矛盾與分歧妥為研判、作好區分。

中國外交穩中求進

2018年6月22—23日，中央外事工作會議在北京召開，會議最重要的成果是確立了習近平外交思想的指導地位。習近平外交思想以“十個堅持”為總體框架和核心要義：(1)以維護黨中央權威為統領，加強黨對對外工作的集中統一領導；(2)以實現中華民族偉大復興為使命推進中國特色大國外交；(3) 以維護世界和平、促進共同發展為宗旨推動構建人類命運共同體；(4)以中國特色社會主義為根本增強戰略自信；（5）以共商共建共享為原則推動“一帶一路”建設；（6）以相互尊重、合作共贏為基礎走和平發展道路；（7）以深化外交佈局為依託打造全球夥伴關係；（8）以公平正義為理念引領全球治理體系改革；（9）以國家核心利益為底線維護國家主權、安全、發展利益；（10）以對外工作優良傳統和時代特徵相結合為方向塑造中國外交獨特風範。“十個堅持”明確了新時代中國對外工作的歷史使命、總目標和必須堅持的一系列方針原則，深刻揭示了新時代中國特色大國外交的本質要求、內在規律和前進方向，也為中國應對世界變局、戰勝各種挑戰提供了強大思想武器。在習近平外交思想的指導下，中國特色大國外交全面開局。

一是穩定大國關係。面對美國對華政策調整和發起“貿易戰”的複雜形勢，中國沉着冷靜應對，堅決捍衞國家利益，堅持推進全球化和多邊主義。在兩國元首引領下，爭取中美關係合作共贏的大方向得以確立。中俄兩國元首多次會晤，就一系列重大國際問題進行戰略溝通，全面戰略協作夥伴關係不斷深化，對維護世界和平與穩定持續發揮重要作用。中歐關係進一步密切，中國與英、法、德等國關係穩中有升。

二是改善周邊關係。2018年3月至6月朝鮮勞動黨委員長金正恩三次應習近平總書記邀請訪華，兩國元首多次會晤，中朝傳統友誼得以鞏固，中國也持續在朝鮮半島問題上發揮關鍵作用。2017年洞朗對峙解決後，中國於2018年促成印度總理莫迪兩次訪華，兩國領導人進一步深化戰略溝通並推動建立戰略互信。中日關係取得突破性進展，2018年5月李克強總理首次訪日，10月25日日本首相安倍晉三訪華，習近平主席會見。在《中日和平友好條約》締結40週年之際，中日關係改善對促進地區乃至世界經濟發展有積極意義。中國和東盟慶祝建立戰略伙伴關係15週年之際，政治互信水平進一步提升，迎來更多發展機遇和更廣闊合作空間。中國繼續協調巴基斯坦與阿富汗兩國關係，為中亞地區和平、安全與發展持續作出貢獻。

三是夯實同發展中國家的關係。2018年是中國外交“南南合作年”，從中拉論壇、中阿合作論壇到中非合作論壇，中國同發展中國家集體對話實現了全覆蓋。中拉論壇部長級會議就支持和參與“一帶一路”建設發表特別聲明，中阿合作論壇部長級會議發表共建“一帶一路”行動宣言。2018年中非合作論壇北京峯會勝利召開，中非領導人共襄盛舉、共談合作、同謀發展，決定共促“一帶一路”同非盟《2063年議程》、聯合國2030年可持續發展議程緊密對接。峯會提出實施產業促進、設施聯通、貿易便利、綠色發展、能力建設、健康衞生、人文交流、和平安全的“八大行動”。中國領導人還訪問亞洲、拉丁美洲多個發展中國家，促進友好合作不斷深入發展。

四是經營多邊外交。2018年中國的四大主場外交包括：博鰲亞洲論壇、青島上合組織峯會、中非合作論壇北京峯會和中國國際進口博覽會。四大客場外交包括：在南非舉行的金磚國家領導人第十次會晤；在巴布亞新幾內亞召開的APEC領導人非正式會議；在新加坡舉辦的東亞峯會和在阿根廷召開的二十國集團峯會。2018年主客場外交，進一步彰顯了中國改革開放40年以來的巨大變化和偉大成就；展示了中國繼續深化改革開放，堅定堅持全球化方向、為全球治理不斷做出貢獻的堅定決心；也為世界發展增添“共同發展”的中國方案、中國智慧和中國動力。

世界處於百年未有之大變局，中國已進入實現“兩個一百年”奮鬥目標的歷史交匯期。而在此決勝階段，也正是各種國際國內矛盾的多發期。在“亂局”和“變局”中，面對各方壓力與挑戰，世界舞台中心的後來者必須恪守百折不撓的理想信念和持之以恆的戰略定力。“雄關漫道真如鐵。”新時代中國特色大國外交的航船將以正確的歷史觀、大局觀、角色觀審視未來的偉大航程，堅定地維護持久和平，推進普遍安全，促進共同繁榮，繼續開放包容，建設清潔美麗世界，朝着共同推動構建人類命運共同體的光輝彼岸不斷櫛風沐雨、砥礪前行。

（本文首發於《當代世界》，作者授權觀察者網轉載）