崔守軍、劉祚黎：反思“智利模式”之殤

【文/觀察者網專欄作者 崔守軍、劉祚黎】

自2019年10月14日以來，因地鐵票價上漲30比索而在智利首都聖地亞哥誘發的大規模騷亂仍在持續蔓延，摻雜在其中的縱火、打砸等暴力活動已至少導致15人喪生、近600人受傷。政府宣佈，聖地亞哥進入緊急狀態，實施全城宵禁，多條地鐵線停運，多所學校停課。據悉，智利軍警已啓動管制措施，目前部署了約9500人，使用催淚瓦斯和水炮壓制暴力活動。自動亂開始以來，已有2600多人被拘捕。

25日，近一百萬人蔘與了聖地亞哥的街頭抗議示威，這是智利有史以來最大規模的遊行，羣眾表達了社會不平等的強烈不滿情緒。為緩解社會矛盾，皮涅拉總統宣佈實施包括提高養老金、取消電費漲價在內的九項改革方案，但局勢似乎沒有好轉的跡象，要求總統塞巴斯蒂安·皮涅拉辭職的聲音依然高亢。智利作為拉美經濟繁榮和社會穩定的典範，突然陷入混亂令人震驚，而在混亂背後可以發現智利表面繁榮之下隱藏的深刻的結構性問題。

當地時間2019年10月19日，智利聖地亞哥，民眾持續示威，地鐵站起火。圖片來源@視覺中國

一、何為“智利模式”？

自20世紀80年代以來，智利維持了30多年的較快經濟增長，跨越了“中等收入陷阱”所定義的1萬美元門檻，2018年人均收入已接近1.6萬美元。根據世界銀行統計，智利貧困人口比例持續下降，從2000年的36%降至11.7%。2010年，智利被納入具有“富國俱樂部”之稱的經合組織（OECD）。相較於其他拉美國家的經濟失速，智利的經濟發展模式無疑是拉美國家中最成功的，因而“智利模式”被視為發展中國家治理的典範。

“智利模式”是國際社會對智利在現代化進程中成功發展經驗和理念的讚譽，在社會保障領域該模式主要體現為在智利建立了一種個人繳費、個人所有、完全積累、私人運用的養老金運行模式。然而，“智利模式”並沒有超出新自由主義的範疇，是一種追隨西方新自由主義理念的政治經濟發展模式，在本質上是新自由主義指導下的私有化、市場化、民主化和自由化。

“智利模式”的核心是基於“華盛頓共識”實行市場調節的經濟發展模式。在經濟領域，“華盛頓共識”主張推進降低財政赤字、貿易自由化、開放市場、鼓勵外國投資、私有化改革等措施，着力打造一個經濟私有化、市場化的國家。新經濟自由主義認為私有制是維持經濟高率運轉的制度，強調市場是資源最優化配置的方式，反對任何形式的國家干預，積極倡導國際貿易自由化、經濟一體化。上述邏輯源於馬歇爾的新古典經濟學，在哲學上屬於典型的自由主義，認為獨立個體優先於社會，主張保障個人權利、寬容的文化和儘量少的公權力。

在新自由主義指導下，“智利模式”反對國家對經濟的干預，主張私有化和市場化的經濟運行模式，而政府只需要扮演“守夜人”的角色。儘管智利也針對自身現實做了少許調整，例如在改革初期對銅礦的私有化十分謹慎，並且高效地管理對外經濟，但總體上仍然可視為西方經濟學説的南美實踐。

在外貿方面，智利與50多個國家簽署20多個自由貿易協定，與簽署協定國家的平均關税低至1.2%。然而，智利的經濟發展很大程度上仍然依賴原材料和初級產品出口，新自由主義經濟政策並沒有改變智利嚴重依賴資源出口的經濟結構，產業結構變革滯後為社會發展帶來的壓力與日俱增，這也是拉美國家經濟發展中存在的通病。

二、形成的歷史脈絡

“智利模式”有着特殊的時代背景，其形成是一個循序漸進的過程，其發端可追溯到梟雄皮諾切特的高壓政策。1970年奉行左翼路線的阿連德總統上台後，迫不及待地進行大刀闊斧的“土地改革”，導致地主與農民之間的武裝衝突不斷加劇，疊加擴展性貨幣政策所導致的惡性通脹，最終局勢失控。

面對內外交困，1973年皮諾切特用政變終結了阿連德的左翼政府，軍政府統治下的智利放棄進口替代工業化模式，採納了新自由主義模式，表現為國有資產私有化、鼓勵市場經濟和自由貿易。在以米爾頓·弗裏德曼（Milton Friedman）等人為代表的“芝加哥派”的努力下，皮諾切特政府逐漸採納了一系列市場化經濟體制改革，軍政府的強力統治和高壓政策確保智利得以度過艱難的轉型期。

1990年，經歷漸進的有限民主化後，智利模式的政治民主化終於得以落實，開啓了民主時代。在經歷長期的軍政府統治後，智利的民主政治仍保留了諸多威權主義的特徵，智利軍方仍然保留相當大的權力。艾爾文和弗雷兩屆政府在民主化改革方面採取諸多舉措，以推進民主化的完善。首要目標是恢復憲法權威以保障公民自由和人權，進而才能解決更緊迫的社會穩定問題。智利的政治民主化首先追求程序民主，即暫時確保民主進程和程序的執行，後追求實質的民主。

其次，智利逐步向文官統治過渡。雖然在政治上民選政府否定了皮諾切特軍政府的統治，但皮諾切特的經濟改革成為重要的政治遺產。民選政府認為政治和經濟穩定之間有直接的關聯，因而延續了皮諾切特軍政府的新自由主義經濟改革方案。由於20世紀90年代蘇聯的失敗，新自由主義幾乎沒有受到阻礙地成為了智利經濟的指導原則。比如，艾爾文總統在1990年5月的全國講話中指出，智力經濟增長的動力是私營企業。

在民選政府的文官領導下，智利經濟蓬勃發展，經濟平均年增長7%以上。民選政府致力於扭轉皮諾切特軍政府強加的新自由主義所造成的負面影響，如社會不平等、高貧困率等問題。長期的穩定政治基本保障了經濟政策的落實，在“芝加哥派”的指導下，智利完成了私有化、降低關税壁壘、外資准入等任務，逐步成為一個政治民主化、經濟市場化、社會自由化、財產私有化的拉美國家。隨着智利經濟的持續發展，“智利模式”這一概念逐漸在學界研究中流行開來。

三、政府責任“最小化”的得與失

雖然智利模式遭遇困境，但不可否認“智利模式”仍然是拉美地區最成功的發展模式之一，造成大規模抗議的也並非宏觀經濟的崩潰。“智利模式”的成功首先得益於其得天獨厚的地理條件。智利地形狹長、資源豐富、人口密度低、海岸線漫長且臨近美國市場，這為智利發展大宗商品和礦產製品的出口貿易提供了良好的條件。

從制度上看，“智利模式”的優勢值得肯定。一方面，營商環境好，有利於接受發達國家技術與資本的轉移。在發展中國家尋求發展的諸多模式中，“智利模式”對西方經濟發展模式採取追隨態度，西方也樂於將智利作為自身發展模式輸出的成功典範。加之智利地理上臨近北美，經濟制度的相似性和地理的臨近使智利比較容易獲得來自美國的投資。根據世界銀行2018年營商環境評估，智利在189個國家中排名第55，雖然較2017年下降7名但在發展中國家中仍屬較高水平。

另一方面，政治穩定，政策的確定性和透明性高。拉美國家政黨政治普遍存在明顯的“鐘擺效應”，表現為週期性的左翼與右翼政黨輪流執政。不論左右，執政政府都刻意迎合底層民眾的心理，通過帶有濃厚“民粹主義”色彩的短期政策謀求選民支持，不關注長期利益，漠視長遠發展，沒有真正清除社會積弊和提升社會平等。“民粹主義”導向的政策缺乏長遠規劃，“只見樹木，不見樹林”，實際上會損害窮人的長遠利益，最終導向了事與願違的悲劇後果。而智利政治在拉美國家中明顯向好，不論意識形態的左與右，各派別富有妥協精神，能夠在重大問題上形成比較一致的立場，這有利於政府提出長遠上更有利的政策，減少搖擺。政治穩定與政策明晰使智利成為在拉美國家中投資的比較理想的選擇。

然而，智利模式也存在着一些固有的缺陷，沒有真正清除社會積弊和提升社會平等。一方面，“智利模式”未能擺脱新自由主義導致的社會不平等通病。追隨新自由主義的拉美和前蘇東國家很多，但絕大部分都遭遇了社會發展失衡的痼疾，相比之下智利只是在多種因素作用下延遲了病灶發作的時間。有學者認為，新自由主義存在邏輯陷阱和內生極端化趨向，即將私有制、市場化與經濟增長之間的關係教條化、簡單化，並片面強調市場自由化的有效性，否定政府調控的積極作用。

當地時間2019年10月21日，智利聖地亞哥，智利總統皮涅拉發表講話譴責暴力活動對普通市民生活造成的影響。圖片來源@視覺中國

事實上，市場不是萬能的，並不是所有經濟資源都會進入市場，人類經濟活動還存在着非市場性的制度安排和機制，例如社會文化、政治傳統、意識形態等都對人類的生產、交換、分配和消費活動產生重大影響的塑造作用。在智利經濟騰飛前夕，強調國家調控的凱恩斯主義經濟計劃發揮了重要的積極作用，然而這一作用常常有意或無意地被新自由主義者所忽視。

新自由主義的故有弊端在智利最直接的表現就是分配不公。自改革伊始，智利的收入差距始終居高不下，社會不平等沒有得到明顯的改善。智利雖然成為經合國家成員國，但不平等問題最為嚴重，基尼係數達0.5。世界銀行的統計數據顯示，智利一半工人的年收入低於6600美元，不斷上漲的生活成本和交通開支讓許多首都羣眾捉襟見肘。在近期的示威遊行中，抗議者強調“不是30比索，而是30年”，就是對長期分配不公的聲討。在根本上，這是生產社會化與生產資料私人佔有的資本主義基本矛盾的表現。

另一方面，完全追隨華盛頓共識的經濟發展模式雖然一定程度上有利於提高效率，但作為後發國家缺少政府有效的指導，在產業結構上沒能擺脱“資源詛咒”。因為私人資本傾向於投資風險低、回報率高的項目，對智利而言，投資銅礦和漁業資源的開發顯然是優先方向。據世界貿易組織（WTO）統計，2018年，在智利的出口結構中，石油和礦產品（主要為銅礦）佔55.7%，葡萄酒約佔18%，漁業產品約佔5%。總進口中工業製造品佔73.3%，雙邊貿易中最大的出口國和進口國均為中國，其次美國。由此可見，從進出口商品種類的角度看，智利仍然屬於世界體系“中心-外圍”理論中的“外圍國家”，即通過出售自然資源換取“中心國家”、“半中心國家”的工業製成品。

由於全球經濟復甦乏力，過去幾年大宗商品價格的大幅下跌，導致智利的出口收入下降，公共福利開支的不足加劇了低收入羣體的“失敗感”。公共福利作為“給予的權益”，往往構成一種只進不退的“棘輪效應”，給予福利很容易，而取消福利則將使公眾產生強烈的抵制。社會中下階層認為，億萬富翁總統皮涅拉推動了降低富人税收的改革，但卻忽視了對低收入人羣民生改善訴求的關注，低收入、醫保匱乏、養老金微薄讓國人疲憊，“被拋棄感”日益強烈。在這種背景下，地鐵漲價成為壓倒駱駝的最後一根稻草。

民生永遠是最大的政治，“智利模式”最大的弊病在於沒有處理好發展問題。從根本上看，智利並沒有擺脱“拉美病”的痼疾，其看似光鮮的經濟增長並沒有擺脱“有增長而無發展”的窘境。經濟增長並不能等同於經濟發展，如果只是有經濟增長，沒有經濟結構的優化、經濟質量的提高，就不是惠及民生的經濟發展。雖然智利的經濟發展已經越過發展中國家的門檻，但“邊緣國家”的“依附繩索”仍然牢牢地鎖在智利的生命線上。着眼未來，踐行經濟結構改革，實施包容性經濟增長，無疑是解決當前智利危機的必由之路。

（崔守軍，中國人民大學拉美研究中心主任、國家發展與戰略研究院研究員；劉祚黎，中國人民大學國家發展與戰略研究院助理研究員。）

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