劉建華：託“芝加哥弟子”的福，讓智利人“老無所依”
【文/觀察者網專欄作者 劉建華】
持續一週的智利反政府示威在當地時間10月25日再次激化，據智利本地媒體估計，大約有100-120萬人在智利首都聖地亞哥參與了示威遊行，他們呼籲智利政府經濟改革，並要求總統下台。
諷刺的是，智利總統皮涅拉在一週前接受英國《金融時報》採訪時，還將智利與拉美正在遭受經濟和政治動盪的國家相比較，他説：“阿根廷和巴拉圭已經進入衰退，墨西哥和巴西陷於停滯，秘魯和厄瓜多爾正在經歷深刻的政治危機，在這方面，智利看起來像一片綠洲。”
2018年當選總統的皮涅拉（圖片來源：IC photo）
然而正是在這片“綠洲”之上，皮涅拉話音剛落，0.04美元（約合0.3元人民幣）的地鐵漲價就成為了壓倒駱駝的最後一根稻草。經濟部長鬍安·安德烈斯·方丹（JuanAndresFontaine）宣稱：“如果工人們不想支付更高的價格，他們就應該早點起牀！”這一“何不食肉糜”般的言論，很快就在通勤時間普遍已經超過2個小時的首都引發眾怒。一週以來智利全國愈演愈烈的暴力示威至今已導致至少19人喪生、數百人受傷、7000多人被捕。
事實上，這3毛錢漲價引發的滔天眾怒背後，是智利不容忽視的民生危機。本世紀初智利經歷了多年的經濟快速增長，人均GDP由2003年的4700美元僅用了十年時間就躍升至超過15000美元，跨入高收入國行列，併成為所謂“富國俱樂部”OECD成員國。但與此同時，智利基尼係數為0.5，是OECD中收入不平等程度最高的，和另一拉美國家墨西哥並列第一。其國內1%的最富裕人羣控制35%的財富。消費者價格指數從去年的0.75%一路上漲至今年9月份的2.63%。今年7月，智利財政部公佈國民經濟運行情況，一季度經濟增長率為1.6%，二季度為1.9%，遠低於去年4%的平均水平。而政府債務佔GDP比重由2009年的5.8%一路上行至去年的25.6%。
持續一週的示威遊行已導致超過7000人被捕（圖片來源：IC photo）
與危機重重的整體經濟表現相比，引發這次大規模暴力遊行示威的更直接原因在於智利的養老金問題。一名抗議者指出，作為律師，他目前月收入超過2000美元，但是將來最終退休時，每月只能提取大約500美元退休金，生活質量面臨大幅下降。有數據顯示，目前養老金管理公司平均每月發放給單個僱員的養老金不足182美元。且高達91%的賬户都低於236美元，僅相當於智利國內最低工資的62%。這也是多數智利民眾普遍難以接受的現實問題。更讓人憤怒的是工作40年節省下的養老金，即使在得了晚期癌症時日無多的情況下也無法集中取出，因為系統設計只能按照定時定量領取，別無他法。
這一切源於新自由主義思想指導下的“智利模式”養老金制度。
智利養老金制度的根本特徵是私有制。智利養老金實行私有制的強制儲蓄制度以及指數化的年金制度，對私有化的推崇是其最基本的價值理念。
智利之前的現收現付制養老金制度中，存在管理成本高、財政收支不平衡的現象。為扭轉這一局面，以自由化、私有化、市場化為核心的“新自由主義”理論指導了智利養老金制度改革。通過私有化將基金管理成本和風險分擔給了參保人，參保人也可以享有個人賬户資金的投資收益。智利試圖以市場化運營養老金的方式，鼓勵大眾參保、分享投資收益、並由參保人分攤養老金運營成本。
皮諾切特政府強制僱主為僱員增加18%的月薪，並規定僱員必須向私有制養老基金管理公司繳納工薪10%的保險金。至此，政府和僱主將不再承擔參保人員的養老金。由此實現了基金管理公司的私有化和自主運作以及基金賬户的參保人員個人所有。
2017年智利首都就爆發了抗議現行養老金制度的示威（圖片來源：IC photo）
在智利有六家養老金基金管理公司，經過改革每家養老金管理公司允許管理五支基金，基金公司可以選擇股票、債券以及部分海外資產進行投資，允許投資於基建、農林、銀行、地產、醫藥等多個行業。參保人有權在這30個不同的養老金管理公司的不同計劃中進行選擇，並可以在不同公司之間轉換。
參保人員需要向養老金管理公司繳納管理費，主要為養老金管理公司提供利潤來源以及彌補管理成本，而管理費用也是由市場價格決定，一般管理費在5%左右。基金公司將投資收益存入個人賬户進行累積，在達到領取養老金給付標準時，參保人員可以選擇分期領取或者轉化為終身年金。
這樣的自由主義改革，讓養老金這一原本應該為公民提供保障的公共產品變成由公民個人投資私人基金，並且由自己承擔風險的私有化“理財產品”，喪失了調劑餘缺、互濟互利的公共屬性。然而，更加讓智利社會難以接受的是，這六家基金公司中四家的發起人或大股東是境外財團，而現實運作中三家最大的基金管理公司佔有70%的市場份額——市場競爭不夠充分，使得基金管理公司成為旱澇保收的部門，居民投入到“養老理財”中的錢其最終到手的收益很難保障。
本應當由社會保障制度解決的問題在這種完全私人養老模式下很難有效解決，不利於整個社會的公平、穩定和協調。由於其自身天然的存在效率和公平的矛盾，而且在理論上市場化運營也未必有利於提升養老保險的資金運用效率，再加上由於在很長一段時期智利處於中等收入水平階段，失業問題成為相當一段時期困擾社會的痼疾，其低收入羣體參保率在30多年的時間內下降了一半，累積至今對低收入羣體利益具有較大的損害。
在繳費方式和機制上，智利採取一致性和強制性，的確規範了現有的養老保險運行，但是對於非正規就業人員缺乏足夠吸引力，並且對其約束有限。智利勞動力市場大約有30%從業者從事不穩定工作，在現實中棄保現象也大量存在，因此其參保率始終難以達到理論水平，實際就業人口中僅有60%繳納社會保險金。實際上參保覆蓋率並不理想，以及由此造成替代率呈現逐年下降態勢，近年來男性約為48%，女性僅37%。
養老金管理公司是完全獨立的法人實體，是市場的運營主體，在法律法規的框架下進行自主投資決策，原則上政府只負責規則的制定和監管。從形式上看，實現了由市場在資源配置中起決定性的作用。而當基金管理公司出現投資損失時，首先由其自有資金加以彌補，如果仍無法完全覆蓋則將由政府監管部門對其進行清算，同時對參保人員私人賬户承擔最終責任。
（圖片來源：IC photo）
當然，在參保人員繳費屆滿20年但是仍未達到最低給付標準時，政府也將會對其進行出資予以補足。這又造成一定的道德風險，以至於部分參保人員儘量低報收入從而少交保險費，坐等將來由政府彌補虧欠。
市場化養老金投資管理機制面臨着頗高的運營成本，以及基金公司自身作為企業所應當獲得的經營收益。據測算，一般情況下參保人員所選擇的基金管理公司在其參保35年內，將“吞掉”其整個養老金總額的近20%作為運營成本和公司收益，最終完全由參保人員負擔。智利養老基金的保值增值主要取決於養老基金管理公司的投資盈利能力，每個居民年老時領取的養老金多少受到自我繳納累計金額、公司的運營狀況、以及宏觀經濟狀況的影響。
從資金運作來看，智利養老保險制度的改革理論上有利於發揮私人保險機構的投資靈活性和主動性，但是高度依賴市場化的風險投資無法規避市場波動所造成的可投資金損失，其在30多年間由於市場波動所造成的損耗比例已經達到22%。正如憤怒的抗議人士指出的，數十年工薪強制節省下來的養老金因為無法集中取出而不得不遭受市場波動的起起落落。
2017年，數百萬智利人投票希望取代現行的養老金制度（圖片來源：IC photo）
智利養老金制度的重重問題，源於皮諾切特時期曾經重用一批早年接受美國芝加哥大學等“新自由主義經濟學”薰陶的技術官僚出任國家機關要職，並大刀闊斧地進行經濟政策改革，其中也包括養老金制度。時至今日拉美經濟的種種弊病仍然殘存着“芝加哥弟子”的影子。
二十世紀七八十年代在資本主義國家經濟普遍出現“滯脹”的現象，新自由主義（可以溯源到門格爾和龐巴維克等創立的奧地利學派）主張，之所以西方出現這種理論上不可能同時並存的困境，根本原因是政府的“凱恩斯主義”經濟政策對私人部門產生過多擠出，由此產生巨大經濟社會成本。在此背景下，“芝加哥弟子”將智利引到了以“自由化”、“私有化”和“市場化”為核心“新自由主義”路徑上來，智利也成為拉美首個推行“新自由主義”改革的國家。此後在以美國和英國為代表的西方積極遊説和鼓吹下，該思潮風靡拉美、東亞以及前蘇聯和東歐國家，成為不可忽視的重要政策主張。
1989年深陷經濟社會危機的拉美多國急於尋求政策解決方案，次年在美國政府的授意下，在華盛頓由美國國際經濟研究所發起，召開了探討關於20世紀80年代中後期拉美地區經濟社會改革和調整的會議。
會議形成了的十點共識：
（1）加強財政紀律，壓縮財政赤字，降低通貨膨脹率，穩定宏觀經濟形勢；
（2）把財政開支的重點轉向經濟效益高的領域和有利於改善收入分配的領域（如文教衞生和基礎設施）；
（3）開展税制改革，降低邊際税率，擴大税基；
（4）實施利率市場化；
（5）採用一種具有競爭力的匯率制度；
（6）實施貿易自由化，開放市場；
（7）放鬆對外資的限制；
（8）對國有企業實施私有化；
（9）放鬆政府的管制；
（10）保護私人財產權。
以上基本構成了“新自由主義”所謂的一個綱領。但是在實際執行過程中真正向發展中國家推行的內容更加寬泛，往往還會包括資本賬户自由化、金融自由化和打擊工會力量等內容。
然而，“新自由主義”並非拉美經濟的靈丹妙藥，理論上來説除美國具有實施“新自由主義”政策的先決條件外，其實並不具備向其他國家推廣的可行性。從實踐來看在推行該政策的國家和地區，初期經濟形勢可能有所改善，但是好景不長往往隨後都會出現迅速的滑坡。“金融自由化”以及“資本項下可自由兑換”成為了1990年日本經濟泡沫破裂、1994年墨西哥金融危機、1997東亞金融危機、俄羅斯金融危機、2000年美國科技泡沫破裂、2001年阿根廷經濟危機以及2002年巴西和烏拉圭經濟動盪等一系列國家金融危機和經濟危機的重要制度漏洞。
手持國旗的智利老人（圖片來源：IC photo）
諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨在內的一批主流經濟學家站出來公開反對新自由主義經濟學，他直接以“新自由主義的終結”為題撰文指出，新自由主義一直是為某些利益集團服務的政治信條，從來沒有得到經濟學理論的支撐。
2013年英國《衞報》刊文稱：“里根-撒切爾留下的‘新自由主義’遺產是分裂的社會、自私的個體和貪婪的物質崇拜。這些東西加起來對人類精神的禁錮，遠多於他們所釋放的‘自由’。”
本月，IMF和世界銀行（Worldbank）在華盛頓舉行年度會議。根據國際貨幣基金組織的數據，預計今年拉丁美洲和加勒比地區的經濟增長將放緩至0.2%，而前五年的平均增長率為0.6%。根據IMF的數據，今年南美12國的政府債務佔國內生產總值（GDP）的比例從5年前的51%躍升至78%（如圖）。會議結束之際，拉美各國財長們面對經濟下行的緊張局勢討論瞭如何“解決不平等問題”。墨西哥財政部長阿圖羅·埃雷拉（Arturo Herrera）在會晤中表示：“在全球經濟放緩和貿易不確定性的時刻，不平等現象可能會進一步加劇。應對這一困境，應當確保經濟增長，這將有助於解決不平等問題，這一點很重要。”
鑑於拉美歷史上曾經爆發過多次債務危機，各國可供操作的財政和貨幣政策空間其實非常有限。目前來説，以養老金為代表的結構性困局，即使總統下台更換領導人也無法得到徹底的解決，目前智利政府能做的，只能寄希望於貿易等外部因素的活躍緩解內部日益激化的矛盾。如果説2000年左右開始的大宗商品繁榮曾經為拉美經濟發展打開了一扇門，但令人遺憾的是政府並沒有充分利用機會發展良好的教育，並實現經濟結構的轉型升級。如今該地區領導人所熟悉的經濟社會發展困境再次出現，那麼未來倘若全球貿易緊張局勢得到緩解，是否能為拉美重新開啓一扇窗，讓她再次獲得一次重塑的機會？
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