李曉兵：四中全會公報關於港澳的新論述，為解決香港問題提供了多種選擇
【文/觀察者網專欄作者 李曉兵】
2019年10月28日至31日，中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議在京舉行，全會審議通過了《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。其中在港澳特區“一國兩制”問題上，全會提出，必須嚴格依照憲法和基本法對香港特別行政區、澳門特別行政區實行管治，維護香港、澳門長期繁榮穩定。建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制。
中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議，於2019年10月28日至31日在北京舉行。中央政治局主持會議。 新華社記者 申宏 攝
關於“建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制”這樣一種表述，是第一次出現在中共中央全會的文件之中，如何理解和認識這一新的表述，以及這一表述背後的基本考量？這裏提供兩個方面的分析和思考：
其一就是香港特區“修例風波”在過去四個多月的時間裏持續蔓延、暴力活動不斷升級，揭示了香港特區於過去22年在“一國兩制”實踐過程中在維護國家安全方面存在的諸多問題和挑戰；
其二則是澳門特區在過去20年的時間裏，在建立健全維護國家安全法律制度和執行機制方面的種種努力和探索，及積累的相關經驗，對於澳門特區在“一國兩制”實踐過程中保持社會秩序穩定和政治過程穩健運作具有基本意義和價值。
“修例風波”暴露香港特區國家安全問題隱患
“修例風波”在香港持續蔓延四個多月，暴力活動不斷升級，這其中所暴露出來的一個基本問題就是，香港內部激進的政治力量和外部政治勢力進行深度勾連和頻繁互動，以至於可以把香港變成一個“戰場”，變成一箇中國和外部政治力量持續較量反覆博弈的前沿陣地。
內動聯動使得外部力量介入特區治理成為可能，外部力量也試圖藉此影響中國整體發展進程，包括“一帶一路”倡議的推進、粵港澳大灣區建設的落實，等等。特別是香港內部激進政治力量和台灣島內的“獨派”力量展開協同聯動，形成兩個側翼配合外部政治勢力和中國正面衝突，這樣一種戰略態勢極大威脅、挑戰了國家主權、安全和發展利益。
香港“修例風波”如果沒有鬧得這麼大、亂得這麼狠、波及面這麼廣、持續時間這麼長，那麼我們在特別行政區的國家安全問題上可能也就不會有這麼深刻的理解和認識，乃至促使我們下決心來解決這一問題。實際上，香港問題已困擾了20多年，可以説從香港迴歸之初一直到今天，國家安全問題一直深深地制約和影響香港特區治理及“一國兩制”的實踐。
香港特別行政區基本法第23條規定：
“香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”
這條規定屬於授權性規定，即全國人大通過基本法授權香港特別行政區可以從本體的實際情況出發，自行制定有關法律，用以懲處危害國家安全的行為。同時，這一條也是一項指令性規定，即要求香港特別行政區作為地方區域在高度自治的情況下要履行憲制責任，通過積極作為來制定相關法律維護國家安全。
然而，在香港特區成立之後，特區政府和立法會未能抓住歷史機會在國家安全立法這一重要問題上實現重大突破。董建華先生作為香港特區首任行政長官，在2002年至2003年期間曾積極推動《基本法》23條立法工作，但是在公眾諮詢過程中卻引起了巨大的爭議，甚至引發了2003年7月1日有50萬市民參與的大遊行。後來，立法會部分建制派議員在該法案表決前臨時轉變立場，導致香港特區政府判斷不能在立法會表決過程中得到足夠的支持票，最終決定放棄在立法會闖關的努力。
而且，香港特區成立之初在國家安全立法問題上的努力，實際上還導致了一場嚴重的“憲制危機”。保安局局長葉劉淑儀在“2003年香港七一遊行”之後不久，即向董建華特首提出辭職申請並獲得批准，董建華迫於形勢，在2003年9月5日宣佈決定撤回《國家安全（立法條文）條例草案》，重新檢討有關立法工作，向社會各界作充分諮詢。在此事暫告一段落之後，董建華以個人健康狀況為由向中央政府提交了辭去行政長官職務的報告。自此，國家安全立法幾乎成為香港特區的一個敏感立法問題，歷屆特區政府在此問題上都表現出了極度剋制和高度審慎。
葉劉淑儀作為香港首位出掌紀律部隊的女性及首位女保安局長，在其辭職後發表的聲明中曾指出：
有關落實基本法第23條以保障國家安全的立法工作，未能如期完成，我雖然感到十分遺憾，但作為一箇中國人及身為保安局局長，實有責任推動這項神聖的工作。我適逢機會，在任內能參與這項艱鉅的歷史任務，我深感光榮。在制訂有關條例草案時，我們已力求在維護國家安全及保障人權自由兩方面，取得適當的平衡。我深信草案在政府提出的各項修正後，既能維護國家安全，亦毫不影響香港人的人權和自由。我堅信我們過去十個月的努力，已為日後通過有關條例奠定良好基礎。我相信我的繼任人，定能早日完成立法工作。
林鄭月娥與葉劉淑儀（資料圖/港媒）
然而，基本法第23條所規定的特區自行制定國家安全立法的憲制責任一直未能得到履行，而且還留下嚴重後遺症，反對派不僅將鼓動民眾大規模上街、街頭抗爭變成阻礙特區政府施政的手段，也讓香港特區歷屆政府在處理公共事件時更加束手束腳，在重啓23條立法問題時猶豫不決。
而今，香港特區修訂《逃犯條例》的過程，某種意義上是對國家安全立法問題的一個警示和提醒。特區政府修訂《逃犯條例》和《刑事事宜相互法律協助條例》，這一立法活動合情合理合法，都能被反對派利用並掀起如此大的波瀾，那麼，如果香港特區政府再次啓動23條立法，勢必更容易挑動各方的敏感神經。
實際上，香港特區內部激進的政治力量和外部政治勢力一直在尋找各種各樣的機會，以進行政治動員或反撲。不管是廣深港高鐵“一地兩檢”合作安排的本地立法問題、立法會多名議員被取消參選資格問題，還是讓香港特區陷入管治困局的逃犯條例修訂活動、香港特區制定本地國歌立法問題等，這些議題都完全可能被反對派借題發揮，成為讓香港特區陷入混亂的引爆點或導火線。
這實際上是一個不得不面臨的矛盾和難題，國家安全立法所要解決的基本問題就是要預防特別行政區出現這種管治困局和憲制危機，起到“防火牆”的作用。如果在國家安全立法問題上不能實現突破，沒有建立健全的法律制度和成熟的運作機制，那麼外部政治勢力和特區內部的激進政治力量隨時可以內外聯動，攪亂一池春水。對於這個懸而未決的重大憲制責任問題，現實情況迫使中央政府和特區政府必須下定決心來徹底解決，包括尋找多種方案落實國家安全的法律制度設計和相關的機制安排。
2017年5月27日，在慶祝香港迴歸20週年的歷史時刻，全國人大常委會辦公廳在人民大會堂召開紀念香港基本法實施20週年座談會，全國人大常委會委員長張德江在講話中特別談道：“香港特別行政區應當切實履行基本法關於立法維護國家安全的憲制性責任，堅決遏制任何危害國家統一的行為和活動，真正擔負起維護國家主權、安全和發展利益的責任，維護特別行政區的長治久安。”
2018年4月15日，在第三個全民國家安全教育日之際，香港曾專門舉辦首次全民國家安全教育日研討會。林鄭月娥在出席當日活動致辭時表示，香港是中國不可分離的一部分，有責任維護國家安全，這也與香港本身利益完全一致。希望研討會能消除香港市民對國家安全的一些誤解，以全民國家安全教育日為契機，深入開展有關國家安全的宣傳教育，切實增強香港大眾的國家安全意識，動員各界在各自的範疇內做好維護國家安全的工作。
2019年4月15日，香港又舉辦第二屆“全民國家安全教育日”研討會，林鄭月娥在致辭中表示，國家安全是安邦定國的重要基石和人民美好生活的最佳保障。在新時代國家改革開放進程中，香港要更加積極主動參與國家治理實踐，也必須努力提高市民的國家安全意識。
“其中，根據基本法，特區政府有憲制責任就基本法第 23 條訂定法例，以維護國家安全。我過去已多次公開表示我的立場，就是權衡輕重、謹慎行事，嘗試創造有利立法的社會環境，讓香港社會可以正面地處理這個對特區的憲制要求。我們會繼續向這個方向邁進。”
由於在國家安全立法方面未能實現制度建設和機制安排上的重大突破，特區政府只能另闢蹊徑，找出變通的辦法來實現這一目標。
2018年9月24日，香港特區政府刊憲，保安局局長李家超根據《社團條例》第8（2）條賦予保安局局長的權力作出命令，禁止“香港民族黨”在香港繼續運作，該命令經在憲報刊登之後即行生效。這是香港特區成立二十多年以來第一次援引《社團條例》的規定處理主張“港獨”的政治性團體，堪稱香港禁止“港獨”政治性團體第一案，為特區治理創制出憲制慣例，也為取締其他宣揚“港獨”的極端激進政治組織確立原則和模式。
香港保安局局長李家超（圖/港媒）
香港警方在致保安局局長李家超的信件中指出，“一國兩制”是香港特區建立的根本憲制秩序核心，特區政府有義務積極維護國家安全、公共安全、公共秩序以及公眾的權利與自由，特區政府不會也不能等到刑事罪行、暴力、違法行為或引發暴力的政治運動發生後才採取行動，否則會被視為容忍這些不合法行為。
澳門特區在國家安全立法方面的實踐經驗
《澳門特別行政區基本法》第23條規定：
“澳門特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區進行政治活動，禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”
澳門於2003年初展開23條立法的起草工作，但由於香港在23條立法方面遭遇重大困難，為穩妥起見，澳門將23條立法相應延期。
2004年，何厚鏵在競選第二任特首時曾明確承諾，當選連任後即啓動為基本法23條立法的程序。
2007年6月20日，澳門特區政府在公佈的《澳門特別行政區二零零七——二零零九年度公共行政改革路線圖》的內容中明確提出“落實基本法有關第二十三條的立法工作”。
2008年10月22日，行政長官何厚鏵舉行新聞發佈會，宣佈澳門特區政府根據《澳門基本法》第23條的規定完成了《維護國家安全法》（草案）的草擬工作，並展開為期四十天的公開諮詢，這意味着特區政府全面展開《維護國家安全法》的立法工作。
何厚鏵還特別指出：
“維護國家的主權、統一、領土完整和安全，是基本的憲政責任。為了貫徹‘一國兩制’的方針，國家並沒有把內地的相關法律直接延伸到澳門特區實施，而是透過《澳門基本法》授權澳門特區自行立法，這是國家對澳門特區和全體澳門居民的高度信任。自行立法維護國家安全，是特區全面貫徹落實《澳門基本法》的必要舉措，亦是特區政府理所當然、責無旁貸的憲政責任。”
澳門首任特首何厚鏵（任期1999年—2009年）（資料圖/CCTV）
2009年1月6日，《維護國家安全法》（草案）在澳門立法會一般性通過。2月25日，立法會細則性討論及表決《維護國家安全法》法案。在經行政長官簽署並經刊憲後翌日（即2009年3月3日）正式生效。
《維護國家安全法》的制定頒佈填補了澳門在這一領域的立法真空，與香港因為23條立法而引發的社會動盪相比，澳門的《維護國家安全法》為解決此問題提供了成功的例證，為“依法治澳”和在此領域的“依法施政”提供了基本的法律依據，這既照顧到了澳門特別行政區的特殊性，又更好地落實了“一國兩制”原則。
正如澳門政府就《維護國家安全法》完成立法程序的聲明中所指出：
“特區政府一貫認為，自行立法維護國家安全，是特區全面貫徹落實《澳門基本法》的必要舉措，亦是特區政府和立法會理所當然、責無旁貸的憲制責任。《維護國家安全法》在今天順利通過，終於填補了澳門特區在相關法律方面的空白。廣大市民在立法過程中所凝聚和展現出來的愛國愛澳情懷，亦將成為特區持續團結進步的重要精神財富。特區政府重申，特區政府將繼續嚴格依法施政，務必使《澳門基本法》所規定的居民的基本權利和自由，包括言論、新聞、出版等自由，得到充份的保障，確保在維護國家安全和保障居民基本權利和自由之間，取得適當的平衡。”
《維護國家安全法》的制定不僅為澳門特區政府依法施政和特區治理提供了法律依據並樹立了信心，也確立了中央政府與澳門特區之間的政治互信。
2017年4月15日，第二個“全民國家安全教育日”之際，澳門法律工作者聯合會專門舉行“國家安全教育座談會”，討論推動澳門《維護國家安全法》更好地貫徹實施。澳門中聯辦副主任陳斯喜指出，雖然《國家安全法》沒有列入澳門基本法附件三，不屬於在澳門特別行政區實施的全國性法律，但是根據基本法以及澳門特區《維護國家安全法》的相關規定，維護國家安全是澳門居民的憲制責任和必須履行的法律義務，也是推進“一國兩制”的必然要求。
事實上，基於國家安全所面臨的新形勢和新任務，確立和落實總體國家安全觀已經成為我國在新的歷史時期和發展階段對於國家安全的全新要求。維護國家安全是特別行政區的憲制責任，隨着港澳特別行政區“一國兩制”實踐的不斷豐富和深化，在國家安全問題上也需要不斷地進行再認識，相關的法律制度也需要根據新的情況進行完善。
2018年9月3日，澳門特區政府公報刊登了第22/2018號行政法規《澳門特別行政區維護國家安全委員會》，並規定該行政法規自公佈後滿三十日起生效。其核心內容主要是設立澳門特別行政區維護國家安全委員會，承擔統籌及協調澳門特別行政區維護國家主權、安全及發展利益的基本職責。
2018年10月5日，澳門特區行政長官、維護國家安全委員會主席崔世安在政府總部召開了委員會首次全體會議，會議就澳門維護國家安全的制度和組織建設工作進行討論，為澳門特區開展維護國家安全工作提供方向性指引。
澳門特區現任行政長官崔世安（資料圖/澳門媒體）
從澳門特區立法會制定實施《維護國家安全法》到澳門特區行政會通過《澳門特別行政區維護國家安全委員會》行政法規，這是澳門特區自覺履行憲制責任，將維護國家安全的基本義務落實到本地立法，維護國家安全的成功實踐。
《維護國家安全法》的通過實施，意味着基本法第23條立法終於順利通過，使得國家安全問題有了基本的底線與攔網，讓中央政府和澳門特別行政區的關係得到協調。《澳門特別行政區維護國家安全委員會》的制定和實施，則對進一步落實澳門特區維護國家安全的憲制責任在機構上提供了保證，完善了澳門特區維護國家安全的配套機制，構建起維護國家安全的相關體系和運作機制，使決策、統籌、協調、執行、監督和效果反饋等環節有機結合，從而依法有效地維護國家安全和澳門的社會福祉，在全面、準確實施憲法和基本法的基礎上，更有效落實《維護國家安全法》。
總結
綜上所述，十九屆四中全會公報聚焦推進國家治理體系和治理能力現代化這一主題，在港澳特區管治問題上作出新的表述，一方面表明中共中央意識到在香港特區管治方面出現了問題，暴露了短板，同時，也充分展示了中共中央對港澳特區在國家治理層面勇於承擔責任的決心和信心。
新的論述實際上也為港澳特區管治難題的解決——特別是國家安全立法措施的出台——提供了多種選擇的可能：既可以充分借鑑澳門的成功經驗，也可以鑑於香港特區一直未能主動承擔起基本法所賦予的自覺履行國家安全的憲制責任，現在又出現嚴重的管治危機，暴露出諸多制度上的漏洞，中央為此不得不出手，從國家治理層面出台法律制度和完善機制。
在港澳特區國家安全這一重大問題上，作為執政黨，要有歷史緊迫感，也要展示出歷史使命感和責任感。
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