一個“窮縣”的高中免費風波
本文來源：微信公號“中國新聞週刊” 記者/程昕明
今年9月，一則高中免學費的新聞，讓銅鼓這座人口僅14萬人的贛西北小縣城名噪一時。
9月10日，教師節這天，銅鼓縣召開了全縣教育工作表彰大會，縣委書記江偉斌宣佈：從今年下半年開始，銅鼓高中教育全部免費，已上交的學費全部退回，銅鼓成為了宜春市首個實行高中教育全部免學費的縣。
銅鼓中學是江西省重點中學，也是銅鼓縣唯一的高中。攝影/本刊記者 程昕明
“山區小縣同樣可以辦出大教育。”一時間，銅鼓這個名字傳遍網絡，叫好點贊聲一片。也有人開始比較，像銅鼓這樣的“窮縣”都能免學費，比銅鼓發達的地方為什麼就不能免費呢？更有甚者，認為這是在作秀、出風頭，始料未及的爭議和壓力隨之而來。
縣財政買單
銅鼓中學是江西省重點中學，也是全縣唯一的高中。校門前，依然張貼着2019年的高考喜報。今年共有8名學生考入985高校、20名學生考入211高校，其中文、理科最高分的考生分別在全省排名376位和295位，被北師大和中科大錄取。
這樣的成績不算顯山露水，但高中免學費的新聞，卻讓銅鼓中學備受關注。
教師節表彰大會後，銅鼓縣教育體育局很快發佈消息，今年秋季開學後，全縣高中在校學生每人每年800元學費全部由縣財政買單，本學年免除學費共計220餘萬元。
縣教育體育局局長李政還表示，本學期銅鼓中學2000餘名高中生交納的學費（職業高中學生早已免除）將在一週內全額退回給學生，可退回學費100餘萬元。
此舉收穫了不少外界的好評，有評論認為這體現了當地崇學重教的誠意，尤其是對經濟基礎相對薄弱的小縣，每年拿出200多萬元用於免除高中學生學費，是在兑現“再窮不能窮教育”的承諾。
實際上，即使在江西省內，銅鼓也不是高中免學費的首倡者。在江西，德興市自2010年起實行高中教育免學費，全省最早。其後湖口、蘆溪等縣相繼推行，與宜春相鄰的萍鄉市從2017年開始試水，目前已經實現了高中免學費的全覆蓋。從全國來看，內蒙古等一些中西部省區已陸續推行12年甚至15年免費教育。
不過，這些地方上的自發探索，並沒有得到上級的認可和支持。2018年8月，國務院辦公廳印發《關於進一步調整優化結構提高教育經費使用效益的意見》，其中提到“嚴格執行義務教育法，堅持實行九年義務教育制度，嚴禁隨意擴大免費教育政策實施範圍”。2019年2月，江西省人民政府根據國務院部署並結合本省實際，向全省下發了具體實施意見，重申了“嚴禁隨意擴大”這一原則。
有不願具名的人士表示，這一政策落地在地方生態中，會產生“互相攀比”的效應，這是上級政府和教育主管部門不願看到的。
《中國新聞週刊》致電江西省教育廳，相關人士表示，高中免學費是部分地方政府的決策，省教育廳對此不便表態。
空降的新書記
9月5日，豐城市長江偉斌“空降”銅鼓，接任縣委書記一職。從9月5日上任，到9月10日宣佈高中免學費，前後僅5天時間。對於“高中免學費”引發的關注度，江偉斌有些無奈。他告訴《中國新聞週刊》，教育大會上談了很多事，但就是高中免學費這件事觸動了社會的敏感神經。
江偉斌説，之所以決定推行這一政策，是因為銅鼓有其自身的特殊性：第一，縣城體量小，只有一所高中；第二，高中比較弱，正處在爬坡上坎的階段，想通過免學費提振一下信心。
據知情人士透露，到銅鼓後江偉斌曾表示，小小年紀到外寄讀不利於學生的身心發展，他希望銅鼓的孩子都能留在當地讀書。
在宜春，一直有“豐樟高”一説，豐城、樟樹、高安三個大縣相鄰且實力強勁。其中，豐城是一個有着148萬户籍人口的省直管縣。數據顯示，銅鼓縣2018年49.86億元的GDP在全市墊底，甚至不到排名第一的豐城的1/10。
銅鼓中學主管政教工作的副校長張清炎告訴《中國新聞週刊》，2019年秋季全校共有2265名學生，其中265人為貧困生，分為建檔立卡、殘疾學生、教助供養、農村低保和城鎮低保五類，貧困生比例超過10%。
銅鼓中學的一塊公示欄上張貼着本學期的收費標準，其中學費400元、實驗費15元、住宿費180元，學校代收的課本資料費按不同年級分600元和1100元不等。包含以上各項，學生的學雜費總金額在1015元至1695元之間。
在這份收費清單旁，還公示着國家助學金及中央專項彩票公益金滋蕙計劃學生名單。按照中央的普通高中助學政策，建檔立卡家庭學生每學期可以領取750元、1000元、1250元三個等級的助學金。此外，由宜春市婦聯創辦的春蕾班也會給10名學生提供每人每年1500元的資助，涵蓋整個高中三年。對於考上大學的上述五類貧困生，江西省政府會提供5000元/人的高考入學政府助學金。
就在高中學費全免的前一個學期，已有229名貧困生按政策享受了免學費待遇。從中央到地方，從政府到民間，一個相對完善的資助體系為這裏的貧困學生提供了有效的支撐。張清炎對《中國新聞週刊》表示，精準扶貧已經將各類貧困學生一網打盡，相當於政府兜底。同時又有各方人士在關注教育，所以現在輟學的學生相當少。“沒有哪個學生會因為沒有錢而讀不了書，只有自己不想學，或是因為健康原因休學。”張清炎説。
“這800元學費，對於大城市的人來説可能是毛毛雨，但是對於銅鼓這個偏遠山區的普通百姓來説卻是個不小的數目。”銅鼓中學校長鬍望星用了四個字來形容家長們對於免除學費的心情：喜出望外。
銅鼓中學的教室不關後門，便於校長巡查時發現上課不專心的學生。攝影/本刊記者 程昕明
“富縣模式”和“窮縣模式”
高中免學費，並非全國一盤棋的佈局。但自下而上的零星試驗，已經有十幾年時間。
2007年秋季，珠海在全國率先實施高中教育免學費，當地教育主管部門稱“珠海作為一個特區，應該有權限對基礎教育做出一些決定。”其後，陝西神木、江西德興等地相繼跟進。截至目前，已有包括新疆、青海、雲南、四川、廣西、河南、江西部分地區，以及陝西全省、內蒙古全區在內的多個省區實現普通高中免學費。
雖然高中免學費源自東部，但積極推行這一政策的，大多集中在中西部地區。
以陝西省為例，2008年陝西神木縣在全省首推高中免費教育政策，其後不少縣市陸續推行。2016年，陝西省提出“十三五”期間全省全面實施13年免費教育，即學前1年、小學初中9年、高中3年。
2017年，陝西省共有普通高中473所，在校學生75.66萬人。對公辦普通高中學生，按照省級標準化高中1600元、城市普通高中700元、農村普通高中400元的標準免收學費。
西安培華學院副教授吳春娜將陝西的免費教育分為“富縣模式”和“窮縣模式”。她認為，以神木和府谷為代表的“富縣”財政經費充足，最早實施高中免學費政策，樹立了財力向教育傾斜的典範。而寧陝、嵐皋等國家級貧困縣，則通過壓縮行政辦公費用、“三公經費”等途徑將財政經費向教育傾斜。“窮縣辦富教育的決心則充分説明免費教育不是能不能辦的問題，而是想不想辦的問題，是決策者對教育的認知和民生的顧念。”吳春娜表示。
對於免費政策“西熱東冷”的成因，教育界看法不一。一種觀點認為，對於中西部地區而言，高中免學費在一定程度上減輕了家庭負擔，促進了教育公平，但在經濟比較發達的東部地區，城鄉居民收入較高，很多家庭可能對免除學費不太敏感，因此實施意義不大。
還有一種擔憂是，普通高中免費會衝擊國家對職業教育的政策傾斜。“如果所有地方的高中教育都實現免費，可能將削平中職教育在較發達地區的優勢，更加難以實現高中教育與中職教育的平衡。”
北京大學中國教育財政科學研究所助理研究員田志磊對《中國新聞週刊》表示，高中免費教育之所以在中西部地區比較普遍是因為老百姓的教育需求還沒那麼複雜。但是，在東部地區，優質高中的競爭已經白熱化，甚至投資幾十億建豪華高中的現象也已出現。
免費難題
對於是否全面推廣高中免學費政策，學術界也有不同聲音。
北京大學教育學院教授文東茅曾表示，職業高中都已經免學費，普通高中學費本來也不貴，以國家現在的財力完全可以負擔。更多的研究者認為，免費教育應該量力而行，尤其在涉及擴大義務教育年限的問題上應該慎重，高質量發展高中教育才是教育改革的主線。
在爭議多年之後，教育部對此給出了明確答覆。“關於將高中階段教育納入義務教育範圍的問題，財政部、教育部進行過專門研究，也廣泛聽取過社會各方面意見，大家普遍認為目前條件尚不成熟。”2018年9月，針對全國人大“關於請求將貧困縣高中階段教育納入義務教育的建議”，教育部在回覆中作了如上表述。
對於一些地區出台的普通高中免學費政策，教育部也認為是一種探索，而不是納入義務教育。因為義務教育具有普及、免費、均衡和強制的特點，如果將高中階段教育納入義務教育，則意味着錦上添花將變成責無旁貸。有研究者甚至認為，這樣做很可能讓教育系統“天下大亂”。
高中教育目前還是以縣級投入為主，縣級財政的支持力度，對縣城高中至關重要。教育部要求各地落實以財政投入為主、其他渠道籌措經費為輔的普通高中投入機制，完善財政投入機制，抓緊建立完善普通高中生均撥款制度。目前，全國已經有25個省份制定了普通高中生均公用經費最低撥款標準。2018年，江西省財政廳、教育廳制定的全省普通高中生均公用經費標準為1000元/生/學年，自當年起執行。
在經濟下行、財政緊縮的大背景下，主動擴大免費教育範圍的地區已經越來越少。在採訪中，一位地方政府官員就表示，上上下下都在過緊日子，教育開支也要量入為出。即便是在已經推行免費政策的地區，也有一些因為財政收入波動而出現教育經費吃緊。
在受訪者看來，如何提高資金使用效率是更重要的問題。北京大學中國教育財政科學研究所助理研究員田志磊對《中國新聞週刊》表示，免費不是唯一目的。相反，如果所有教育產品都由政府提供，供給主體就會變得單一，從而限制了多元化的選擇。“不能因為免費就把市場化機制給弄沒了，差異化需求是無法抹殺的，想要獲得更好的教育本身就是社會進步的原動力。”