顧敏康：《基本法》23條中的“自行立法”，該怎樣理解

【文/觀察者網專欄作者 顧敏康】

10月31日發佈的四中全會公報中，對港澳台的有關表述出現新意：“建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制”。 這一表述充分顯示，中央決心全面準確落實“一國兩制”、基本法，保持香港長期繁榮穩定。香港迴歸以前，本來與內地實行不同制度，而回歸後仍然實行不同制度，是以“一國”為前提的。就是香港可以繼續實行資本主義制度，但不能成為危害國家安全和分裂國家的橋頭堡。

牢記“一國兩制”的初心十分必要，沒有“一國”就沒有“兩制”，中央必須依據憲法和基本法對香港實行全面管治權和監督權。

當然，對“建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制”這句話，還可以作以下深入的解讀。

首先，這句話主要是針對香港講的。因為澳門早已落實國家安全立法，在維護國家安全方面做得不錯，澳門社會穩定，人民生活安定，已經成為“一國兩制”的典範。香港四個多月來的暴力，不僅重創香港經濟，也嚴重威脅國家安全。而建立健全維護國家安全的法律制度，就是要敦促特區政府將《基本法》23條立法提上議事日程，全力推動23條立法以及建立相關配套機制。23條立法“流產”，主要是香港反對派從中作梗，所以，香港各界都要積極行動起來，揭穿反對派阻撓23條立法的真面目，以反修例事件為教訓，共同推動23條立法工作。

但，如果香港政府不推或反對派阻撓23條立法怎麼辦？當然是有辦法的，只要正確解讀第23條，就不難理解其它選項的成立。《基本法》第23條規定：“香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”這裏的“應自行立法”是中央授予香港的特殊立法權力，體現香港的“高度自治”。但是，如果香港違反憲制責任，遲遲不立法，置國家安全於不顧，那麼這種授權是可以通過人大常委會的解釋收回的。

事實上，事關國家安全的大事，中央完全可以自行立法，這是順理成章的事情。中央自行立法，就可能將《國家安全法》通過基本法附件三適用於香港。《國家安全法》第11條第二款規定：“維護國家主權、統一和領土完整是包括港澳同胞和台灣同胞在內的全中國人民的共同義務”。其實，在香港實施《國家安全法》更加有效，因為這部法律所涵蓋範圍遠超23條立法範圍，包括網絡安全等非傳統安全領域的法律規定。換句話説，即使香港自行立法，也得重新考慮加入新的內容。

可能有人認為，《國家安全法》屬於全國性法律，根據《基本法》第18條規定，只有列入基本法附件三全國性法律，才可以在香港實施；而全國性法律要轉化為本地立法才行。這當然是對《基本法》第18條的誤解。《基本法》第18條規定：“凡列於本法附件三之法律，由香港特別行政區在當地公佈或立法實施。”這裏清楚寫明：“公佈”，應該只要特區政府刊憲公佈即可。

也許還有人會提出《基本法》第18條第3款規定，“任何列入附件三的法律，限於有關國防、外交和其他按本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律。”國家安全法涉及整個國家（包括香港）安全，當然可以歸入“不屬於香港特別行政區自治範圍的法律”。

建立健全維護國家安全的法律制度除了解決法律問題之外，還要解決香港司法制度的配套機制，例如，是否需要成立專門審理國家安全罪的法庭？涉及國家安全的案件由哪些法官去處理？是否應該學習澳門的做法，只允許中國籍法官及檢控官處理涉違反《國家安全法》的案件？再比如，也可以考慮採納學者的建議，要求全港法官接受有關國家安全法的培訓和考核，至少，這對法官審理與國家安全有關的案件是有利的。

其次，港府應該儘快成立維護國家安全的機構，加強有關安全保衞工作。早在2018年，澳門特區就已經完成了設立“維護國家安全委員會作為維護國家安全的配套執行機制。

第三，要建立建全國家安全教育的法律制度和執行機制。香港一直沒有國民教育，更缺乏國家安全教育，忽視危害國家安全和香港內外政治勢力勾結的情況。但四個多月的暴亂説明，無論是國民教育還是國家安全教育都到了必須採取必要舉措的地步。

有了健全的法律制度，當然還需要健全的執行制度。香港的警察要健全執法制度、香港的律政司要健全執法制度、香港的法院也要健全執法制度。從目前情況看，香港警察基本依法辦事，文明剋制。但是，律政司和法院的執法效率過低，己經成為詬病，必須改進。比如，是否應該成立專門的處理國家安全罪的檢控小組和審理有關案件的特別法庭，也是非常值得討論的話題。

11月2日下午，位於香港的新華社亞太總分社辦公大樓遭暴徒打砸破壞。

暴亂已經持續四個多月，己經引起中央高度重視，如今首次提出建立建全執行制度，將法律制度和執行制度的建立建全同時抓。筆者十分同意這樣一種觀點：止暴制亂、恢復秩序是香港的當務之急，但只有建立及健全維護國家安全的法律機制及執行機制，才是長治久安之道。

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