周小明：對中國而言，世貿組織改革的意義不亞於“入世”

【11月5日上午，第二屆中國國際進口博覽會在上海舉行。國家主席習近平在開幕式發表主旨演講，其中提到：中國是國際合作的倡導者和多邊主義的支持者，中國支持對世界貿易組織進行必要改革，讓世界貿易組織在擴大開放、促進發展方面發揮更大作用，增強多邊貿易體制的權威性和有效性。

今年5月，中國就已向世貿組織提交了一份改革建議。進博會開幕當天下午，中方主辦世貿組織小型部長會議，各方坦誠交換意見，共同採取行動。

就世貿組織改革等相關問題，觀察者網專訪中國常駐日內瓦聯合國代表團原副代表周小明先生，以下為採訪全文。】

（文/周小明，採訪、整理/朱敏潔）

**觀察者網：**今年9月1日，美國對華3000億美元輸美產品中第一批加徵15%關税措施正式實施。商務部9月2日晚稱，中國已就此在WTO爭端解決機制下提起訴訟。這個舉動令人意外嗎，為何中國會在此時起訴美國？

**周小明：**其實，這並不是美國對華發動貿易戰以來中國首次把美國告到世貿組織，此前已經有三次了。去年4月，美國對鋼鋁產品加徵關税時，中國就曾請求在世貿組織爭端解決機制下舉行磋商。其後，針對美國“301條款”項下對中國產品加税，中國又分別於7月和9月起訴美國。

一年半多來，中美貿易戰一直在兩條戰線展開。一條是關税戰，雙方對另一方的產品徵收懲罰性關税。另一條是法律戰，中美在世貿組織也打得難分難解。中國這次又把美國告到世貿組織，是正義之舉，也是我們維護多邊貿易體制的具體表現。按照世貿組織的規定，成員間發生貿易糾紛，有義務訴諸世貿組織爭端機制尋求解決。

**觀察者網：**此前有消息稱，由於美國阻撓法官任命，導致目前WTO上訴機構只剩三名法官，這是做出裁決要求的最低人數；從今年12月開始將只剩一人，但美國仍未有鬆手的跡象。所以這是否意味着中國即便上訴，最終也會不了了之？

**周小明：**的確，隨着兩位法官退休，今年12月10日後，世貿組織上訴機構只剩下中國籍法官趙宏一人，因而無法受理新的案件。涉及中國的案件，為了避嫌，更是沒法接。不過，貿易糾紛案從立案到上訴機構作出裁決一般需要兩年左右的時間。在此期間，美國在上訴機構法官任命問題上的態度是否可能發生變化，目前難以預測。

同樣重要的是，中國把美國告到世貿組織，是捍衞自身權益的體現和宣示。表明立場，也很重要。

2019年3月27日，海南瓊海，博鰲亞洲論壇2019年年會，以“WTO 改革”為主題的分論壇現場。@視覺中國

**觀察者網：**除了阻撓法官任命外，今年7月特朗普威脅稱，如果WTO不將規則改得更有利於華盛頓的話，美國就退出世貿組織。所以，真的如美國所説，它在WTO內都是輸家嗎？美國是否真的會退出WTO，可行性大嗎？如果真的退出，對美國自身、乃至全球帶來什麼影響？

**周小明：**特郎普曾多次抨擊世貿組織，並威脅“退羣”。特朗普非常不滿世貿組織在中國經濟騰飛中發揮的積極作用。今年6月，他抱怨説，“中國在加入世貿組織前一直停滯不前，一加入就像坐上了火箭”。美國讓中國加入世貿組織是場“災難”。美國還多次抱怨世貿組織上訴機構“越權”，侵犯了美國的主權。近年來，美國對世貿組織用起來不太順手，有時甚至指揮失靈，便對它越來越不滿。

實際上，美國在世貿組織打官司，無論是作為被告還是原告，都是勝多敗少。它同中國的官司也不例外。十八年來，美國告中國的案子總共有15個。根據美囯的統計，美方勝訴的有10個，其餘5個則是平分秋色。然而，美國仍然批評世貿組織不公正。因為雖然它贏了大多數案子，但世貿組織沒有支持它有關中國的非市場經濟地位和產業政策方面的立場。

美國真想“退羣”嗎？各種跡象表明，美國近期退出世貿組織的可能性極小。美國雖然一而再再而三地嚷嚷要退出世貿組織，但這只是虛張聲勢而已，目的在於綁架世貿組織的改革進程。

事實上，美國的近期目標是重塑世貿組織，使之成為自己的工具，並不想一棍子把它打死。上個月，特朗普在聯合國大會上仍然呼籲“徹底改變世貿組織”。目前世貿組織對美國仍然有很高價值。作為全球經濟治理體系的三大支柱之一，世貿組織對美國的重要性遠遠大於聯合國教科文或聯合國人權委員會。因此，雖然美國竭力阻攔上訴機構法官的任命，似乎要置世貿組織於死地，但它同時仍然在大力利用世貿組織為自己服務。去年，它曾糾集歐盟和日本在世貿組織就“強制性技術轉讓”問題起訴中國。眼下，美國又夥同歐盟和日本，要給中國立規矩，規範中國的貿易行為，改變中國的經濟模式。

美國正在試圖主導世貿組織改革。堡壘最容易從內部攻破，繼續留在世貿組織，自然有利於它影響改革進程。從根本上説，不同世貿組織分手，符合美國的最大利益，是美國的最佳選擇。因此，美國不太可能自廢武功，輕易放棄這塊陣地。即便特朗普政府有意退出，美國國會也不會支持。

具體來説，特郎普政府是否退羣，主要取決於兩個方面的進展。首先，世貿組織改革能否讓美國如願，譬如世貿組織是否採納美歐日三方力推的“21世紀貿易新規則”。若改革偏離美國設定的方向，讓美國持續感到失控和挫敗，特郎普拂袖而去的決心就會加大。其次，要看美國正在構建的新全球貿易體系的進度。這是個以美國為中心、“三零”為標準的雙邊貿易協議構成的新體系。目前，美韓和美加墨協議已經達成。待美日和美歐貿易協議談判結束時，美國另起爐灶的條件就基本成熟了。但在此以前，特郎普不會有與世貿組織分道揚鑣的緊迫感。

去年年初，世貿組織前總幹事拉米告誡世人，要為一個“沒有美國的世貿組織”做好準備。當時，我對美國退羣也不無擔憂。但現在看來，這種擔心沒有多大必要。特朗普再任性，也不至於走到另起爐灶這步田地。

**觀察者網：**美國在這一點上確實非常雙標。您前面提到WTO改革進程一事，事實上各方都承認目前WTO正陷入危機中，都認為到了必須改革的這一步，這至少是一個共識。今年5月，中國提交了一份世貿組織改革建議，涵蓋內容很廣，比如反對濫用國家安全等等都列入其中，您對這份建議有何看法？提到的問題是否切中要害，或者有哪些方面存在不足？

**周小明：**中國方案確實説出了發展中成員的心聲，反映了它們的訴求。以農業補貼為例，現行世貿規則對發展中成員非常不利。2016年，美國人均農業補貼分別是中國的70倍、印度的176倍、巴西的267倍。但在美國起訴中國的案子中，中國還是輸了官司。發達成員的過度農業補貼造成全球產能過剩，嚴重打擊了發展中成員的農業發展，毀壞這些國家數以千萬計農民的生計。西方國家的做法對發展中國家造成了很大傷害，可它並不違反世貿組織規則。中國提出解決規則的不公平和不平衡問題，的確切中時弊。

發展中成員有必要緊急行動起來，加快談判準備工作。目前，發展中成員還沒有真正組織起來，形成統一戰線，也沒有制訂統一的改革目標和談判策略。反觀發達成員，它們的改革目標清晰，組織有力。2017年11月以來，美歐日專門就世貿組織改革舉行了6次貿易部長會議協調立場，研究對策，還發表了6次聯合公報。三邊工作小組正在緊鑼密鼓地草擬新貿易規則。加拿大不甘落後，聯合十多個成員成立了“渥太華小組”，也試圖成為世貿組織改革的主導力量。

當地時間2018年10月25日，加拿大渥太華，關於世貿組織改革的部長級會談舉行。@視覺中國

**觀察者網：**正如您前面提到組織同盟的問題，像歐美日、渥太華小組等已經在某種程度上達成一些共識。此前也有消息稱，中國和歐盟在一些改革方案上存在共識，共同提交過提案。但雙方仍有分歧，且就已有信息來看，中國和歐盟、日本、加拿大等成員的合作也很少。您對中國與這些國家、組織之間的合作有什麼看法？目前主要派別的主張是什麼，中國和他們是否存在合作可能？主要分歧在哪裏？

**周小明：**去年，為推進世貿組織改革，中歐成立了一個聯合工作小組。中歐在一些議題上有共同訴求。雙方在上訴機構改革這個議題上進行了良好互動，並且在世貿組織搞了個共同提案。但在另外一些議題上，中歐立場分岐嚴重，甚至是對立的。在國有企業、產業政策及中國的市場經濟地位等方面，歐盟站到了中國的對立面，同美國和日本同穿一條褲子。

制定新貿易規則，以約束中國，是歐盟對世貿組織改革的主要訴求和動機之一。歐盟認為，世貿組織當前的危機是市場扭曲造成的，而中國則是市場扭曲的罪魁禍首。由於世貿組織規則的缺失，中國的產業政策和“強制性技術轉讓”的做法得以大行其道。因此，制定21世紀貿易新規則，十分必要。歐美日正在制定的市場經濟、產業補貼、國有企業特殊規則都是為中國量身定製的。它們的如意算盤是，借世貿組織改革之機，在制度上給中國戴上桎梏，限制中國體制優勢的發揮，從而達到削弱中國的國際競爭力的目的。

發達成員非常重視這一全球經濟治理領域裏的“世紀之戰”。特朗普和法國總統麥克龍不僅督戰，還親自上陣。對中國來説，世貿組織改革的意義和影響不亞於中國“入世”。世貿改革將深刻影響中國今後幾十年的國際經貿環境，對中國中長期發展發揮重要作用。

如果美歐日改寫多邊貿易規則的圖謀得逞，中國將被打成“非市場經濟”。中國企業在海外將遭受歧視，它們的經營活動將受到很大限制。中國企業在海外投資將受到額外審查。出口產品被徵收額外關税，也不是不可想象的事。如果説“入世“是中國發展的助力，美歐日力推的新貿易規則則是中國崛起的阻力。世貿組織改革實質上是場發展權保衞戰。

可以預料，中美經貿磋商最終達成協議後，美國對華挑戰的重點將轉師多邊，集中火力在世貿組織向中國發起更加猛烈的攻擊，企圖在多邊場合獲得在雙邊談判中沒得到的東西。中國在多邊場合將承受很大壓力。

從積極的方面看，世貿組織改革給中國提供了參與全球貿易規則制定的難得機遇。這是中國第一次有這種機會，必須千方百計利用好，為中國的崛起創造有利的外部環境，並助力人類命運共同體的構建。面對發達成員咄咄逼人的攻勢，發展中成員卻至今沒能拿出自己的貿易規則。這種情況如果得不到改變，歷史可能重演，出現全球貿易規則的制定大權旁落，發達成員再次壟斷改革日程。發展中成員對中國引領世貿組織改革的方向寄予很大期望。中國不應滿足於對發達成員提出的貿易規則討價還價，而要改守為攻，創新式地提出自己的貿易規則。只有這樣，才能避免在談判中陷入被動，才能真正維護好自己的權益。

**觀察者網：**確實，某種程度上，我們要討論貿易戰是沒法脱離WTO的。關於發展中地位問題，今年7月特朗普突然向WTO施壓，要求剝奪一些成員國的發展中國家地位。當然我們表示反對，因為這事關國家發展權。那麼，問題是，我們如何在堅持原則的基礎上與其他WTO成員國達成共識，這可能意味着我們需要作出一定程度的妥協，您認為存在這種可能性嗎？

**周小明：**在世貿組織，發展中成員享有“不同且有區別的待遇”，這一原則有它深遠的歷史淵源。世貿組織的前身——關税與貿易總協定只有30多個成員，主要是發達國家。發達國家為了給自己的產品和資本尋找市場，非常需要把發展中國家納入世貿組織。但是，發展中國家經濟欠發達，產業和產品缺乏競爭力，對參與國際競爭心存疑慮。

為了吸引發展中國家“入羣”，世貿組織向發展中家承諾“不同且有區別的待遇”。也就是説，發展中國家加入世貿組織後，市場開放不必與發達成員同步，總體關税水平可以高些，履行世貿組織決議的時間也可以長一些。這種安排實際上是發達國家以“不同且有區別的待遇”來換取發展中國家的市場。“不同且有區別的待遇”因而是對發展中國家加入世貿組織的補償，是發展中成員不可剝奪的權利。具體到中國，它是作為發展中國家加入世貿組織的，無可非議地應當享受這種權益。

世貿組織成員發展到現在的164個，很大程度上靠的是“不同且有區別待遇”原則的確立和實施。發展中國家因有“不同但有區別待遇”的承諾而加入世貿組織。美國等發達成員想重新定義“發展中國家”，進而廢止發展成員“不同且有區別的待遇”。這種過河拆橋的行為，是對發展中國家的承諾的嚴重背棄，是一種違約行為。

中國的發展中國家地位問題，不僅僅與中國在世貿組織中享受的權益有關，更重要的是，它涉及未來中國在國際關係中的定位和作用問題。中國目前是以發展中國家的身份參與國際事務的。如果中國在世貿組織被踢出“發展中國家”的行列，很有可能波及它在世界銀行和國際貨幣基金組織等國際組織中的地位。中國在國際上代言發展中國家的資格也可能成了問題。名不正則言不順，言不順則事不成。中國的發展中國家地位的改變將產生深遠影響。

事實上，中國的發展中國家的地位同目前的發展水平是相符的。中國人均國民生產總值在世界上排在第70名之後。最近，聯合國貿易與發展會議從貧困人口等多個維度綜合分析後，也得出結論：中國仍然是發展中國家。

中國的發展中成員的地位不能變，這是原則問題。但在具體問題上，可以考慮有一定靈活性，就是所謂的具體問題具體分析。就像農產品補貼那樣，雖然發展中成員的上限為10%，但中國同發達成員達成的妥協方案只有8.5%。

**觀察者網：**據您瞭解，目前WTO改革議程是否正在推動中，進入實質性階段？未來WTO的走向會如何，是得到重生，還是可能被邊緣化？

**周小明：**2017年11月，在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯召開的二十國集團首腦會議提出了世貿組織改革的任務，但對改革的最終結果和路徑，沒作具體規定。

去年以來，各方開始動了起來。關於改革內容，目前意見比較集中的有三個方面：改革上訴機制、制定新貿易規則和提高工作效率。

世貿組織總幹事阿澤維多認為，世貿組織改革已經啓動。他舉例説，在上訴機構改革問題上，中國和歐盟聯合其他成員已經提出方案。現實是，中歐有關上訴機構的改革方案遭到了美國的反對，但美國又沒有提出自己的建議，對話沒能進行下去。目前，改革議題、工作時間表和最終結果都還沒有在世貿組織正式討論過。談判的真正啓動，還需要一段時間。

世貿組織改革將是一個漫長的過程。首先，在改革中，由於發達成員與發展中成員的改革目標對立，激烈衝突在所難免，雙方的矛盾很難調和。發達成員想通過改革來重塑世貿組織，使之更好地為它們的利益服務，它們的訴求必將損害發展中成員的利益。而發展中成員則希望改革後的世貿組織能更好體現利益的均衡，助力全球尤其是發展中國家的發展。

其次，世貿組織的決策機制也將造成議而不決，導致改革曠日持久。世貿組織決策實行協商一致的原則，它的好處是，可以保證世貿組織決議的合法性，有利於決議的執行。但有個弊端：164個成員中只要有一個反對，決議就通過不了，實際上是“一票否決”。美國阻攔上訴機構法官的補選就是鑽了這個空子。可以預料，由於發達和發展中兩大集團利益的對立，重大決議要獲得成員的一致同意，該有多麼的困難。

**觀察者網：**但問題是，一旦時間拖長了之後，大家可能另起爐灶，因為這個組織相當於長期無法發揮應有作用，就邊緣化了。

**周小明：**世貿組織會改什麼樣？美國最終會不會另起爐灶？這取決於各方的博弈結果。

眼下的世貿組織已經元氣大傷，像個嚴重缺血的病人。其實，從成立之日算起，世貿組織才不過25歲，應是風華正茂的歲月。美國捅了它幾大刀，使世貿組織的整體功能、運作及信譽一落千丈。在規則上，美國鄙視世貿組織規則，濫用“國家安全特例”，揮舞關税大棒，將貿易戰之火幾乎延燒到全球。在機構上，美國阻攔上訴機制法官的任命，正在導致世貿組織爭端解決機制的癱瘓。上訴機制被奉為“世貿組織皇冠上的明珠”，是多邊貿易體制的成功之道。

美國的所作所為是拆世貿組織的牆。目的是綁架世貿組織，把它拉回到關税總協定時期的仲裁模式，由敗訴方決定是否履行專家組的意見。

問題是，裁定不具強制性，如果美國敗訴，美國沒有動力上訴，它就成了廢紙一張。如果美國贏了官司，對方只得老老實實地履行。在這種叢林法則下，誰拳頭硬誰就有道理，美國將在貿易糾紛中戰無不勝。

對於美國的這種綁架行為，是否有解決之道？歐盟和加拿大商定在世貿組織之外成立一個臨時上訴仲裁機構，套用世貿組織的規則和程序，聘用退休的世貿組織法官，在世貿組織專家組報告的基礎上作出最終裁決。

在我看來，世貿組織當前的頹勢同秘書處的不作為也不無關係。世貿組織秘書處對美國公然破壞世貿組織規則的行徑和單邊主義睜一隻眼閉一隻眼，選擇當旁觀者，不批評不抨擊，沒能主持公道。這種過於超脱的行為也導致了自己的邊緣化。世貿組織要恢復元氣，重獲原來的威望和作用，用一句熟語描述， 叫“任重而道遠”。

世貿組織總幹事阿澤維多 圖片來自阿澤維多個人推特

**觀察者網：**您在此前採訪中提到，中美經貿談判簽署協議的前景比較渺茫，其中一個原因就是中美雙邊協議可能會和世貿組織框架內的部分規則，比如最惠國待遇產生衝突。我們現在的談判中是否也在考慮這方面問題，如何進行平衡？另外，中國現在強調自貿區、“三零”政策等，事實上這早在多哈談判中就有所涉及，尤其是經歷中美貿易戰後，國內也在進行一些嘗試，您對此有何看法？

**周小明：**我先回答後一個問題吧。“三零”（零關税、零補貼、零壁壘）應該是中國的終極目標，但不是近期目標，我們應該朝這個方面去努力。但是，這個目標的實現，恐怕不是今年，也不是明年或者後年的事。中國目前的生產力水平和國際競爭力同發達國家相比，仍有很大差距。有些產業現在一下子放開，十有八九承受不了外來衝擊。

例如，由於天然稟賦，我國農業很難同美國競爭。美國農場主一家種幾千公頃的莊稼，而我國南方一户人家只耕幾畝地。龍脊梯田看起來很美，那是對遊客而言的。對當地農民來説，這意味着面朝黃土背朝天、起早貪黑地幹活，產值也只是美國同行的零頭。因此，即使日本、法國這樣的發達國家，對農產品市場的開放，也是相當慎重的。

國內有人呼籲中國加入《全面進步跨太平洋夥伴關係協議》（CPTPP）。同樣地，中國很可能需要脱胎換骨，才能換來CPTPP的入門券。CPTPP在關税領域的目標是幾年內實現95%的貨物零關税。該協議有關國企、環保、數據流通及勞工方面的規則，中國的接受難度也很大。例如，CPTPP允許自由結社和集體談判。這顯然同中國的現行規定不符。CPTPP要求數據跨境自由流動，禁止成員國政府提出數據本地化的要求，而我國有關法律則規定：個人信息和重要數據應當在境內存儲。

如何保證中美最終達成的協議符合世貿組織規則，也需要我們慎重處理。如果中方承諾進口一定數量的美國產品，這就有悖於世貿組織“最惠國待遇”規則。由於這種承諾往往會產生“貿易轉移”效應，使得按市場原則、中國會從別的國家進口的產品轉到美國，已引一些國家的關注。

此外，美國堅持保留部分已經加徵的關税，則是赤裸裸地違反世貿組織關於“關税承諾”的規則。美國要求的“執行機制”也違反了通過世貿組織爭端機制解決問題這一原則。這些條款涉及到美國的核心訴求，估計它不會輕易放棄。作為多邊貿易體系的倡導者和維護者，中國有必要堅持原則，警惕被美國拉下水，破壞世貿組織規則。

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