鄢一龍：中國正式進入制度自信時代
2019年10月28日至31日，中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議在北京召開，會議深刻闡釋了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重大意義和總體要求。
新中國成立70年來，我們的社會主義制度經歷了哪些發展階段？如何“把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”？觀察者網專訪清華公共管理學院副教授、國情研究院副研究員鄢一龍，解讀十九屆四中全會決定。
中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議，於2019年10月28日至31日在北京舉行。這是習近平、李克強、慄戰書、汪洋、王滬寧、趙樂際、韓正等在主席台上。 新華社記者 鞠鵬 攝
【採訪/觀察者網 小婷】
觀察者網：這是新中國成立70週年慶典活動之後，中央開的第一個重要會議，您怎麼看在70年時間節點上的這次全會？
**鄢一龍：**人生七十古來稀，對於國家而言70年卻正當青春。中國共產黨一直以趕考的心態，試圖回答如何擺脱歷史週期律的“黃炎培之問”。從這個意義上，我把十九屆四中全會看成中國體制的成人禮。它標誌着中國第一階段趕考以優異成績畢業，也標誌着中國正式告別了百多年以來的制度自卑、或者制度不那麼自信的時代，正式進入了制度自信時代。
魯迅先生曾經追問“中國人失掉自信力了嗎？”當然沒有！近代以來，既便在最低谷、最黑暗的時候，中國人依然在自強、在鬥爭、在尋求中華民族的出路，才最終迎來了民族復興的光輝前景。但是始終有那麼一批中國人，完全喪失了自信力，要麼搞封閉僵化的“自欺力”，要麼覺得中國這也不行，那也不行，只有一味崇洋媚外的“他信力”。直到不久前，還有不少人認為中國的體制不過是過渡型體制、轉軌體制，要不趁早和“文明之邦”的“民主體制”接軌，遲早得崩潰。
這次四中全會《決定》展示了滿滿的制度自信，這不是謎一般的自信，而是成熟的自信，是經過實踐檢驗、歷史檢驗得到廣泛認同的自信，是“踏遍青山人未老”，“鬥罷艱險再出發”的自信。説它是成熟的制度自信，主要有以下幾個標準：
第1個標準是牢固樹立根本。不自信無以立根本，《決定》對於基本制度原則異常堅定、不可動搖，清晰展示我是誰，我從哪裏來，我要到哪裏去，已經形成了自我身份確證。
第2個標準是形成完整體系。改革開放之初我們説對於體制改革沒有成套設備，今天我們看到這麼一個成套設備。《決定》列舉了13個方面的制度安排，包括生產力與生產關係，經濟基礎與上層建築的系統制度體系建構，經濟社會政治文化生態五位一體佈局，強國與強軍，國內國際兩個大局。
第3個標準是開放包容。人類對於制度的探索先進成果都可以為我所用，合則用，不合則不用，既不盲目崇拜，也不盲目排外。我們可以看到，《決定》裏提到很多制度都是學習西方、學習世界的產物，是人類共通的制度安排。
第4個標準是批判創新。不批判、不創新無以圖將來，《決定》充滿了憂患意識、危機意識、問題意識，着力“補短板、強弱項”，力圖使得我們的制度更具優越性，治理更有效能。
觀察者網：這次全會主題聚焦在兩個詞上：“制度”和“現代化”。今年也是新中國成立70週年，70年來，我們黨對制度建設的認識經歷過幾個階段，又有哪些認識深化？
**鄢一龍：**我更願意在百年曆史縱深中看待這個問題。中國製度危機是在近代遭逢李鴻章所説的數千年未遇之大變局，數千年未遇之強敵的條件下發生的，特別是甲午戰爭的失敗，把中國人打醒了，從而走上了尋求制度現代化、治理現代化的道路。經歷了以下幾個時期：
第一個時期是困惑迷茫期。仁人志士前仆後繼，上下求索，尋找一條救中國的出路，但是找不到，到處碰壁，直到中國共產黨的出現，才走上了一條通向光明的道路。
第二個時期是新中國成立以來的奠基與探索期。毛澤東説國家建設就如同起房子。起房子需要先打好地基。這一時期奠定了我們國家的根本制度基礎，建立了包括黨的全面領導制度、政黨協商制度、人民代表大會制度、民族區域自治制度等一整套的社會主義重要制度，這為共和國大廈奠定了堅實的基礎，也是毛澤東時代留給我們最大的制度紅利。這一時期的探索也經歷了很大的挫折，特別是一直沒能找到充分發揮個體積極性，搞活經濟的制度模式。
第三個時期是改革調整期。改革開放以來，我們對制度體系進行改革與調整，並沒有現成模式可以遵循，而是摸着石頭過河，建立了充滿活力的社會主義市場經濟體制與對外開放體制，使得我們的社會主義制度體系煥發出巨大的生機和活力。
第四個時期就是十八大以來的制度探索逐步進入了成熟期。黨的十八大以來，我們提出了制度自信，十八屆三中全會將完善和發展中國特色社會主義制度與治理體系與治理能力現代化作為改革總目標。而十九屆四中全會是一個里程碑，是我黨歷史上首次專門用一個全會研究制度問題與治理現代化，對制度進行根本性、全面性、系統性的建構，而到2021年我們制度將更加定型化，到2035年將更加完善，到2050年全面實現治理現代化。
觀察者網：中國經濟的成就，也讓國內外越來越多的人認可中國的制度和發展道路。總結中國特色社會主義制度，您認為和西方政治制度相比，有哪些特色？
**鄢一龍：**四中全會鮮明地概括了我國制度體系13個方面的顯著優勢，這些優勢體現了中國不同於西方的制度特徵。概括而言，中國作為與西方不同的文明體，不同的社會性質，超大規模的國家，其最根本特性與根本優勢是“一統多元”，上述13個方面的顯著優勢就是這個根本特徵與優勢的不同方面表現。
中華文明生生不息，綿延不絕，“分久必合，合久必分”，其最突出的成就是作為一個超大規模的大一統的共同體，一直延續了數千年，這在人類歷史上是非常獨特的。中國歷史上主要有三次大一統：第一次是周行封建的大一統；第二次是秦推行郡縣制為基礎的大一統，其格局規模遠邁殷周，“百代都行秦政法”，奠定了後世基本制度格局；第三次是元—清的大一統，使得中國進一步整合為多元一體的多民族國家，並奠定了當代中國的版圖。傳統大一統體制同時又是高度多元的，一統為難，而多元卻是其勢必然，中華民族起源就是“漫天星斗”，在歷史長河中，不同地域、不同民族、不同階層的話語、風俗、制度都是差異巨大。
新中國可以説是中國歷史上的第四次大一統，並與現代政黨制度、國家制度、經濟制度、技術條件相結合，使得中國的大一統體制達到了前所未有的高度。首先是黨的組織系統能夠深入到基層，深入到社會的細胞單元中，改變了傳統的“皇權不下縣”的治理格局。其次，多民族共同體進一步鞏固，逐步由多元一體轉變為一體多元的格局，現在需要進一步築牢中華民族共同體意識。第三，具有更強的組織動員優勢，具有社會主義集中力量辦大事的優勢。第四，天下觀達到了前所未有的規模，推進人類命運共同體構建。第五，發達的現代交通、信息技術等使得“車同軌、書同文”達到了空前的高度。
同時，多元性也達到了空前的高度。市場化、國際化、信息化推動了多元主體空前活躍，利益多元、價值多元、觀念多元；絕大多數就業人口處於體制外，社會組織高度活躍，人人手上有個麥克風。中國當代體制是大一統與巨多元相結合的體制，政治集中與行政分權結合、黨的領導與人民民主結合、社會主義優勢與市場經濟結合、民族共同體與民族多樣性結合、共同價值與多元觀念結合，正是這種相反相成的結合，使得中國體制既能表現出高度團結的力量，又能表現出高度的活力。
與西方制度競爭的視角看，還有一個概念是“代差”——非線性的代際變化帶來的差距與差異，不但企業之間的消長是代差競爭，大國崛起的競爭也是代差競爭。近代中國之所以在西方面前毫無招架之力，中華帝國體系在西方衝擊下崩塌，是因為對方是降維打擊，而今天大勢發生了逆轉，美國製度體系主要是工業時代與金融時代的產物，雖然仍然是世界上最強大的帝國，但是已經很難自我革命與自我調整。中國製度體系，很有可能逆襲而上，成為互聯網時代制度模式的典型，中國共產黨是有互聯網思維基因的政黨，羣眾路線、統一戰線、“支部建在連上”，包括今天的“一帶一路”就是聯結一切、賦能一切的思維模式，而中國“一統多元”的制度模式與互聯網時代的強中心化與去中心化的趨勢是高度相應的。中國的制度模式能夠很好的與互聯網的技術條件、組織形態與思維方式相結合，中國製度對於西方制度的超越，有可能會是升維超越。
現代中國的建設離不開制度保障，圖片來源@視覺中國
觀察者網：會議提出要“把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”，您認為我國目前在國家治理體系和治理能力現代化，還有哪些不足？有沒有一些可行性的建議？
**鄢一龍：**與“一統多元”的國家制度體系對應，我們國家治理體系是“1+N中心”的治理體制，它不是單中心，也不是多中心，而是將黨的領導與多元積極性結合，自下而上與自上而下相結合的體制，力圖創造一種既有集中統一、團結一致，又有心情愉快、活潑生動的局面。
“1+N”中心治理體系具有內在的張力，很容易執其一端、執其一偏，或者落到一放就亂，或者落到一收就死。它的效能發揮需要“執兩用中”之道，關鍵在於能夠同時調動兩端積極性，做到活而不亂，統而不僵。
當下需要解決的最大問題就在於如何充分激發不同主體內在動力，充分調動不同主體積極性。目前，政府官員不作為，市場主體動能不足，社會主體活力不足已經成為我國經濟社會發展的最大制約因素。有如下幾點建議：
一、寬嚴兼濟的關鍵是制度要寬簡、執行要嚴苛。制度嚴苛，執行搞變通，制度就會形同虛設，形成破窗效應。制度與執行都嚴苛，就會造成顧炎武與葉適所説的那種情況，“法令日繁，治具日密”而大家都“禁防束縛至不可動”，“今與人稍談及度外之事，輒搖手而不敢為。”寬嚴兼濟之道在於制度要寬簡，而執行上不容有絲毫假借。
首先，具體制度邊界要清晰。具體要實施的制度與政策，只做籠統規定，寬的時候，當然留下了變通空間，嚴的時候，卻使人覺得無從遵循，感覺隨時都有可能觸碰底線。
其次，制度標準不能過高，要“中人以為制”。許多地方在制定規章的時候，層層加碼，一級比一級標準高，很多制度最後苛刻到根本無法執行，出現了很多差不出、飯不吃，但是事也不辦的現象。王安石説世界上有1%的人不論如何都是君子，1%的人不論如何都是小人，而中間98%的人是中人，就是我們説的普通人，這部分人是“窮者為小人，達則為君子”，合理的制度安排要以這部分人為目標羣體，而不能標準太高。
最後，制度要簡約。現在很多制度規定過於繁雜，大搞繁瑣哲學，要求凡事留痕，需要來一場制度規章清理活動，將不合理的制度該廢止的廢止，該刪減的刪減，該修改的修改。要意識到制度不是萬能的，它只能確定底線，制度是死的，人是活的，真正偉大的事業是靠人幹出來，而不是能規定出來、考核出來，根本上是要靠激發人內在的積極性與主動性，而非靠外部約束。
二、再政治化過程中要防止“低級紅、高級黑”的泛政治化傾向。進入新時期，世界各國都經歷了再政治化過程，我們黨能夠打敗形形色色的敵人，從勝利走向勝利的重要原因就是我們出色的政治工作。在革命時期，我們反對單純的軍事觀點，建設時期，我們也要反對單純的生產觀點。
與此同時，需要高度警惕“低級紅、高級黑”的泛政治化傾向。我們講政治是要促效益的，“抓革命”是要促生產的，推進偉大工程是要讓我的偉大事業更加興旺發達，而不是相反。現在出現了一些“低級紅、高級黑”的現象，有人熱衷喊口號、做表態，不幹實事，用講政治取代實際工作；一些領導瞎指揮，以政治性取代專業性；一些政府官員在對企業經營活動用行政命令進行干預，用政治要求取代市場法則。再政治化根本上需要把握好講政治與生產與社會活動的關係，兩者不可或缺，政治是促進提升生產與社會活動，而不是替代或者阻礙這些活動。
三、要改變正向激勵與負向激勵不對稱的狀況。我們在調研的時候，聽到最多的就是地方政府官員、企業管理人員、專業技術人員反映做事風險太大，做好了未必能怎麼樣，一有差池整個人就毀了。信任不能代替監督，同樣監督也不能代替信任，外部壓力只能讓人做到或者裝着做到最不差，而內在激勵則能讓人做到最好。需要給幹事創業的人以尊重、信任、自主、寬容與合理的回報，以激發他們的內在動力。
觀察者網：國家治理效能的一個重要指標是經濟成就。對幾種經濟成分，我們常會聽到“國進民退”的聲音；當下又面臨中美貿易戰、全球經濟低迷的外部環境，該如何發揮社會主義市場經濟的優勢？
**鄢一龍：**就如同四中全會指出的社會主義與市場經濟的有機結合是我們的顯著制度優勢。當前，在經濟下行壓力的條件下，要充分運用社會主義加市場經濟的複合優勢，以創造持續增長。
當前我們遇到了經濟的困難，中美貿易戰、全球經濟低迷等是外因，內因是由於我們也遇到了所有市場經濟國家在發展到一定程度之後都會出現的有效需求不足問題。需求主要包括投資、消費與出口三駕馬車，除了社會大量潛在消費需求不能轉化為現實購買力，以及外部的需求空間受到擠壓之外，最關鍵的原因在於投資需求不足。隨着經濟發展到一定程度，資本要素越來越充裕，資本平均利潤率下降，實體經濟投資動能減弱，經濟出現了巨大的脱實向虛的壓力，2018年全社會固定資產投資增長率已經降低到5.9%，是90年代以來最低的年份之一。
解決有效需求不足問題，我們不能像美國一樣，通過轉嫁危機，來獲得自身的發展，同樣也不能只是依靠市場消費需求自發增長，而是要充分利用我們的社會主義優勢，積極創造有效需求，事實上我們在公共投資、公共消費上面還有巨大的空間，我們在基礎設施、生態建設、國防、防災減災、重大前沿科技等方面還有巨大的投資潛力，這需要國家前瞻性地通過超級工程去佈局，公共投資需求具有規模大、週期長、外部性強等特點，市場的資金往往不願意進入，可以通過設立國家戰略基金等方式將市場資金引導到服務國家長遠發展中去。
有人當心會不會造成新一輪的產能過剩，實際上出清可以是經濟消極循環下的低水平出清，也可以是積極循環下的高水平出清，只要將有效需求拉抬起來，就可以推動經濟進入積極循環，需求的擴張將使得供給在更高水平下出清，並帶來更高的社會總收入，從而引致更高水平的需求來拉動經濟增長。[注]
同時，創造有效需求還可以刺激前沿的技術進步，使得我們在新一輪國家競爭中佔據制高點，實際上美國的很多科技發明都是國防、航天這種創造出來的需求下刺激出來的。
觀察者網：發揮制度優勢，提升現代化治理能力，離不開中國共產黨的領導。在這個過程中，該如何加強和完善黨的領導體系？
**鄢一龍：**中國治理現代化本質是實現中國式善治，根本在於最大程度實現人民的主體性。先鋒政黨、有為政府、共益市場與有機社會這四個要素共同保障了人民主體性的實現。中國共產黨領導是我們最大制度優勢，也是我們實現國家治理現代化的關鍵。黨的十八大以來，我們把黨的領導寫入了憲法總綱，並在十九屆三中全會、四中全會中對黨的全面領導進行了機構、制度、機制的設計。
更重要的是四中全會對於黨長期執政所面臨的三個根本性挑戰做出了回應。第一個根本挑戰是如何避免政權性質的蜕變？“敵存滅禍，敵去召過”，中國共產黨處於整個經濟社會的權力中心，缺乏競爭對手，面臨着層出不窮的誘惑與考驗，不推行自我革命，政權性質很容易蜕變。中國共產黨是世界上最大的政黨，黨員人數多達9000萬，佔總人口的比重達到了6.4%，但是人多勢重並不意味着真正強大。事實上，蘇東劇變前夜的1988年蘇聯共產黨員比重就達到了6.8%，而羅馬尼亞的共產黨員比重更是高達16.1%。根本上需要黨永葆先鋒性、先進性，永葆生機與活力，四中全會提出要建立不忘初心，牢記使命的制度安排。
第二個根本挑戰是如何避免權力的腐化？中國實行的是權力分工制度，權力相對集中，我們不走分權制衡道路，因為這會帶來權力運行效率下降的問題，而是通過建立嚴密的監督體系來避免權力的腐化，四中全會做了進一步機制化設計，從而去造就一種既高效又清廉的體制。
第三個根本挑戰是如何避免脱離羣眾？如何落實人民民主？革命時期黨在社會之中，是“羣眾黨”，執政之後和國家政權結合，成為執政黨，很容易出現官僚化與脱離羣眾的問題，黨與羣眾的魚水關係很容易轉變為接觸不融合的舟水關係，根本之道是要將羣眾路線內嵌到政府治理的全過程中，保證黨員幹部“始終做到為了羣眾、相信羣眾、依靠羣眾、引領羣眾、深入羣眾、深入基層。”此外，建議整合民政、羣團、信訪、社區、黨的基層組織部門的職能，設立黨的羣眾工作委員會，不按照科層制的方式運行，專門代表羣眾的利益，專門從事羣眾工作，以密切聯繫黨與羣眾的聯繫。
人民民主是我們的治國三原則之一，但在實踐中有些官員往往將“以人民為主”變成“替人民做主”，四中全會鮮明提出要保障人民當家作主，發展社會主義民主，特別是要求確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，我們完全有可能創造比西方更高水平、更真實、更廣泛的民主，西方的民主主要是程序民主、形式民主、選舉民主，而中國民主是實質民主、多渠道民主與全過程民主。
[注] 具體討論參見鄢一龍：《以“新需求管理”應對有效需求不足挑戰》，《世界社會主義研究》2018年第10期。
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