河南73棟違建別墅被沒收背後：領導動員政府內部人員帶頭購買

北青報“北青深一度”公眾號（bqshenyidu）11月20日消息，在震雷山腳下的別墅裏，住着區規劃局副局長，他是當年這片別墅區開發時的參與者，如今則是面臨清退的違建業主。

11月3日，河南信陽平橋區政府發佈公告，將對震雷山風景區內的73套別墅進行沒收。在接受媒體採訪時，平橋區政府辦副主任李炳炎表示，73套別墅都沒有國有土地使用權出讓手續。他承認，當地政府可能存在監管不嚴的情況，將出資數千萬用於違建別墅的拆遷補償。

震雷山腳下的別墅區 文內圖片均來自該公眾號

在73套別墅內，眾多業主本人或親屬都是平橋區政府部門的工作人員。多名業主表示，在2005年別墅區開發之初，曾有單位領導參與“動員”購買。根據當時的市政府會議紀要，在震雷山風景區，建設單位及個人在購買土地後，鼓勵採取邊規劃、邊施工、邊辦證的“三邊”政策。

在法律人士看來，這樣“三邊”政策雖然是地方政府早年間的普遍做法，但本身就已違法。震雷山當地一名政府工作人員解釋，這與當地發展經濟的需要有關，要靠此舉來鼓勵招商引資、羣眾自建。

在全國清理景區別墅的浪潮下，搬遷公告也貼到了震雷山腳下。據北青深一度記者調查，除去此次清理的73棟別墅外，當地政府置換震雷山周邊其他地塊時，在證照缺失的情況下，也曾做出過可以修建別墅的承諾。如今，這些土地的所有者，陷入了更大的擔憂當中。

別墅區裏的副局長

震雷山風景區距離信陽市區十多分鐘車程，在景區的西南邊，連片的別墅建在了山腳下。

王楠的家就在這裏，兩年前，她花108萬，買下了一棟200多平的二手別墅。王楠看上了這裏有山有水、空氣好，自己養的兩條狗也能有足夠的活動空間，是個宜居的地方。

11月初，隨着一紙《關於震雷山風景區內違建別墅搬遷的公告》張貼在自家附近的牆壁上，王楠即將失去這棟心愛的別墅。

根據上述《公告》，震雷山風景區內共有73套別墅為違章建築，分佈於風景區內3處區域。《公告》要求，在11月30日前完成沒收、協議簽訂、按時交房工作，12月5日前完成未交房住户的強制清退。

按照《公告》中的位置描述，王楠購買的別墅位於通知中的宗地二區域，該區域內共有45套別墅。

深一度記者走訪發現，《公告》中提到的另兩處區域，一處建有22套別墅，目前無業主居住,據看守的保安介紹，別墅於七八年前建成，目前僅有兩家裝修完畢。另一處只有6套剛完成主體建設的別墅，附近還有大片荒地尚未開發，在該片區域的鐵門上，已經在11月11日被平橋區政府貼上了封條。

在震雷山腳下的別墅裏，除了像王楠這樣的外來者，更多入住的業主和平橋區政府部門有着密切的關係。其中有11套別墅由兩米高的圍牆單獨隔絕，在多份政府文件中，這片區域被稱為“規劃局家屬院”，所住業主多是平橋區規劃局員工或是員工親屬。

多名業主向深一度記者介紹，除“規劃局家屬院”入住率較高外，其餘別墅所有者中也有平橋區政府工作人員的家屬，或是由後續承包商建造，但大多無人入住。

同時還有業主向記者透露，現任平橋區規劃局副局長陳開富也是這片別墅區的業主，“挺諷刺的，他是當年開發這裏的決策者，現在是面臨清退的業主，還是違建清查整治工作組的成員。”

11月13日晚，陳開富在自家別墅內拒絕了深一度記者的採訪，一位業主評價：“可以理解，他身份複雜，顧慮也多。”

對於自己購買的這套二手別墅，王楠手頭上有上一任業主與震雷山風景區籌建處簽訂的《土地出讓合同》及蓋有區規劃局公章的《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》，但卻缺了《國有土地使用證》。

平橋區政府辦副主任李炳炎此前在接受媒體採訪時稱，面臨沒收清退的73套別墅，無一套有國有土地使用權出讓手續，個別有規劃上的審批手續。

作為中途搬來的業主，王楠不清楚震雷山腳下別墅區的來龍去脈，她有些納悶，在證照不全的情況下，這裏是怎麼開工建設的。

別墅區內張貼的搬遷公告

“三邊政策”

信陽市平橋區的發展歷史中，當地的雷山賓館有着特殊的位置。

在2008年出版，由時任平橋區區長張明春編著的《平橋經典》一書中指出，2004年，平橋區雖是信陽市中心城區的組成部分，但城市建設相對滯後，道路坑窪不平，城市管理幾近空白，發展水平亟待提高。

據書中記錄，包括2005年震雷山開發在內，一系列重點工程的辦公會議，均是在雷山賓館綜合樓三樓會議室召開，這裏被認為“見證了平橋城市建設開發歷史”。

同樣，震雷山腳下的別墅區，也是誕生自雷山賓館。

規劃局家屬院數位業主均於2005年購地建房。業主陳波回憶，當時買地的人並不多，大家覺得震雷山位置偏僻，基礎設施也不完備，6萬元一畝的價格不算便宜。“當時是讓規劃局的先上，然後區政府的跟在後面，都是熟人介紹熟人，領導也會跟關係不錯的做做工作。”

這種政府部門內部的“動員”工作，被一位業主理解為“逼迫”的意味，“當時領導找我父親來買，我父親肯定不好意思不買。”

陳波坦言，自家最後決定買地，一方面是認為震雷山風景區能發展起來，另一方面，也有些佔便宜的小心思。“鼓動我們的領導私下做工作，説那邊荒山野嶺的反正也沒人，你買半畝地，佔個1畝地都行。”陳波認為，這是政府為了發展震雷山不得不採取的措施，“不這樣搞還有誰買？”

在震雷山風景區旁的雷山村，數位村民向深一度記者表示，在當年徵地時，相關部門稱是為了建設養老院，“説等以後景區開發好，老百姓賣點水、賣點茶雞蛋，都能掙錢。”雷山村9組、10組、11組村民的大部分耕地都被納入了開發規劃中，以1.65萬一畝的價格被政府徵收。

深一度記者獲得的一份《信陽市政府市長辦公會議紀要》顯示，2005年9月29日，時任市長王鐵等人在雷山賓館召開現場辦公會，研究解決震雷山開發工程建設的有關事宜，其中指出“建設項目可以嘗試邊規劃、邊施工、邊辦證”。

8天后，在震雷山開發指揮部印發的《震雷山風景名勝區生活服務區開發建設有關問題的會議紀要》中明確，建設單位及個人在購買土地後，按照邊規劃、邊施工、邊辦證的“三邊”政策，在1月內起建。此外，也提出在辦理購買土地時，“相關手續和費用該減的減，該免的免”。

陳波回憶，當年10月，規劃局、國土局等部門於雷山賓館集中辦公，為購買者辦理了相關手續。

據多位規劃局家屬院內業主提供的材料顯示，業主們均於2005年10月10日與震雷山風景名勝區籌建處簽訂了《土地出讓合同》，約定出讓土地價格為6萬元1畝，同日，一份由市國土資源局平橋分局致市規劃局平橋分局的《證明》明確“業主土地手續正在辦理中”。10月12日，業主們拿到了由市規劃局平橋分局出具的《建設用地規劃許可證》及《建設工程規劃許可證》，建設項目為“二層住宅樓”。

陳波表示，辦理購地手續後不到一個月，業主們便找來施工隊開工建設。到當年12月，河南省政府發佈通知，同意將震雷山列為省級風景名勝區。業主們認為，他們的購地建房行為，或許是申報成功的原因之一。“那會兒這都是荒山，沒有我們開始動工建設，這個風景區可能批不下來。”

差不多是同一時間，與規劃局家屬區距離不過百米的震雷山商業街、震雷山文化廣場也開始動工。包括平橋區公安局、農機局等政府部門，一度搬遷至此。

業主持有的部分證照

辦不齊的手續

在別墅修建後，政府和業主們曾打算完善“規劃局家屬院”的土地手續。

陳波表示，2010年前後，自己曾去土地管理部門辦理手續，得知還需交納一畝地30萬元的土地出讓金。“這個需要所有住户統一辦理，大家有的想交、有的沒錢，意見不一致，後來也就放着沒搞了。”

平橋區規劃局於2011年5月發佈過一份通知：“平橋規劃分局家屬院的土地是原來統一擬徵佔用的，當時未能及時準確地測量分割。按照土地法規及區政府要求，該小區內需完善土地手續並繳納相關費用。”但這份通知發出，並未有進一步的行動。

王楠在購房後也打算補辦土地手續，以明確房屋產權。當時相關部門給出的回覆是，同樣是需要小區統一辦理，她補辦手續的想法就此不了了之。

深一度記者調查發現，在震雷山風景區周邊的開發中，採取“邊建設，邊辦證”的並不止這73套別墅。

徐傑於2005年承接了震雷山建設的部分工程，由於政府部門沒錢償還工程款，便採取了以土地置換的方式，約定價格為6萬一畝。按照徐傑的説法，當地政府曾承諾，可在置換的土地上建設別墅。

徐傑提供的一張徵地平面圖顯示，置換的土地位於震雷山商業街兩側，按規劃為一排7套的別墅用地。徐傑回憶，當時的規劃中兩側分別有十餘排別墅，共約200多套。“06年開放購買後幾個月內就賣完了，購地者基本上都是的平橋區的公務員。”

一名規劃局家屬院內的業主也稱，負責他家的“違建清理行動小組”成員向其透露，自己此前也在震雷山購地，“還不知道怎麼辦呢”。

“當時説可以辦土地證，沒想到之後一拖就拖了13年。”除一份於2006年11月與震雷山風景區籌建處簽訂的《土地出讓合同》外，徐傑至今未拿到任何土地證件，抵扣工程款的土地一直處於荒廢狀態。

深一度記者在裁判文書網查詢到的一份民事判決書顯示，某工程企業於2008年9月12日與震雷山管理局簽訂濕地公園項目建設合同，並約定震雷山管理局採取以工程置換土地的付款方式。此後，雙方簽訂《土地出讓合同》，震雷山管理局將40畝土地出讓給該公司，並約定對可採取“邊辦手續，邊施工”的方式進行，但此後該宗地未能辦理國有土地使用證等手續。

此外，多名震雷山商業街的業主告訴記者，自己購買的房屋也僅有《建設用地規劃許可證》和《建設工程規劃許可證》兩證，沒有《國有土地使用證》。

對於證照上的缺失，震雷山街道辦事處一名嚴姓工作人員作出回應：“當時的政策沒有現在這麼嚴。”

該嚴姓工作人員透露，此前允許建設別墅，也與當時政策有關。“那時候我們這連條路都沒有，非常偏僻，就是一個比農村還農村的地方。都鼓勵招商引資，鼓勵羣眾來自建，發展當地經濟。”

對於事先承諾的土地手續未能辦理下來，上述嚴姓工作人員表示，“牽扯土地方面我們不太懂。”

部分業主對補償標準存在異議

整改之後

在“秦嶺違建”事件後，全國範圍內開始排查風景名勝區內的別墅性質建築，震雷山腳下的別墅也在其列。

深一度記者獲得的一份由河南省自然資源廳出台的《河南省違建別墅問題清查整治專項行動有關政策的指導意見》中指出，清查整治的別墅範圍包括“政府和部門違反生態環境保護、土地管理等法律法規，違法違規審批的別墅，包括全部批准和部分批准。”

上述嚴姓工作人員告訴記者，當地在今年6月前後收到對震雷山的別墅進行整改的通知。“一開始有4種解決方案：保留現狀、補辦土地手續、拆除以及沒收。後經過研判，於11月1日作出了沒收決定。”

在接受深一度記者採訪時，平橋區違建別墅專項行動工作指揮部的一名法律顧問承認：“違建別墅政府是有過錯的，所以現在會對業主進行補償。”同時，她也指出，“業主自身也有過錯，他們明知這個買賣沒有證，還自願自擔風險進行房屋買賣，故補償相對於市場價肯定是較低的。”

她進一步解釋，政府補償的依據是行政法中的信賴保護原則。“政府當初的確是有這樣的政策，因此有過錯，為了維持政府公信力，所以進行補償。如果業主拒不配合在期限內簽約的話，政府將走沒收程序，一分不補。”

但在接受採訪時，北京市才良律師事務所主任王才亮認為，“邊規劃，邊施工，邊辦證”的政策，是早年間地方政府在發展經濟時，為推進招商引資較為普遍的措施，其本身就是違法的。

王才亮表示，辦理土地手續應當先辦理《建設用地規劃許可證》，然後再辦理《國有土地使用證》，根據土地證的規劃設計條件，進行施工圖設計，再發放《建設工程規劃許可證》。“業主有《建設工程規劃許可證》而無《國有土地使用證》，辦理過程中本身就存在問題。”

在王才亮看來，如果土地使用取得有關部門批准，雖然沒有取得土地使用權證，那麼違法用地的責任在政府，而不在建房一方。

對於目前整治工作的進展，嚴姓工作人員表示，截至11月15日下午，73棟別墅中已有59户達成協議，其餘的還在商談中，“住户基本都比較滿意”。

達成協議的業主被要求籤訂一份《承諾書》，其中包括，“自願放棄別墅房屋佔有、使用和處置權，將別墅交由區政府處置。本人不再就該別墅向任何部門主張權利，包括但不限於信訪、行政複議、提起訴訟等。”

按照現有補償標準，包含房屋本身及裝修費用的評估。房屋價格的估值為每平米2356元，裝修費用則根據評估公司對各家的裝修情況衡量。王楠提出了質疑，“別家裝修補償有160萬的，我家只有26萬，這相差太懸殊了。”

徐傑開始擔心自己在震雷山的土地也會面臨類似的困境。“他們的地還算是有兩個證，現在都保不住了，那我們什麼證件都沒有的，之後該怎麼辦？”

（文中除律師外，受訪者均為化名）