1993年，我們給中國經濟“定規矩”——樓繼偉談當代金融體制的起源
【對於讀者來説，全國政協常委、外事委員會主任樓繼偉的主要身份是前財政部長、剛剛離職的社保基金理事長，共和國的財政管家。其實早在26年前的1993年，樓繼偉就已經進入國家經濟的中樞機關擔任要職——國家體改委宏觀調控體制司司長。他後來做財政部長時所面對的體制，恰恰是自己在1993年參與的那場改革的產物。
10月26日，樓繼偉應邀出席第五屆復旦首席經濟學家論壇，並作題為“90年代金融改革”的主旨演講，回顧了1993-1994年的重大改革，講述了當代中國金融-經濟體制的起源。
近來，中央和地方財政權責劃分、金融“去槓桿”等話題，再次引發激烈討論。在剛剛結束的四中全會上，中央正式提出了“第五個現代化”——國家治理能力現代化。在又一次重大轉變的前夕，樓繼偉以當事人的身份回顧上一次改革，對於即將出現的變革有重要參照意義，觀察者網特登載全文，以饗讀者。】
樓繼偉做演講
尊敬的焦揚書記，各位首席經濟學家，老師們，同學們，大家上午好！
本屆復旦首席經濟學家論壇的主題“新中國經濟70年與全面開放新格局”是一個大題目，我今天講一點歷史：90年代金融體制關鍵性改革以及相關的思考。
背景：“承包制”在城市失敗，導致嚴重通脹
1993年，宏觀經濟體制改革拉開了序幕，也是我國市場經濟建設的重要里程碑。這次改革涉及財税、金融、價格、外貿、投資、企業等多個領域，以財税改革為重點，金融改革是其中一個重要的方面。
這次改革不僅僅完成了當時治理通貨膨脹的重要任務，並且與其他方面的改革相配合，基本解決了宏觀經濟穩定能力不足、資源配置效率低下的問題，基本上建立了以市場配置資源為基礎的宏觀調控體制，也就是剛才講到的初步形成貨幣政策和財政政策相互配合，為建立市場經濟體制奠定了一個基礎。我先給大家簡單介紹一下背景。
改革開放以後，財政部和中央銀行分開，央行從財政部獨立出來。之後恢復設立專業銀行，也就是後來的商業銀行。對於這段歷史，大家都清楚，我就不再重複。下一步，就面臨往什麼路子改的問題。
對此，當時討論很激烈。而這個激烈的討論是在整體經濟運行和整體經濟改革的背景之下開展的：
1984年，我們進入了城市改革。此前幾年是農村改革為主，而城市改革就是全面改革。
1985年，提出了全面配套改革的方案，1986年實施，但最後夭折了。
從1987年開始，實行了大包乾，大包乾學的是農村的經驗，以為運用到城市改革當中有同樣的效果，五大包乾政策包括：企業大包乾、部門大包乾、財政大包乾、信貸包乾、外匯包乾。
執行大包乾之後，在五花八門、層層嵌套的包乾體制下，由於政體不分、市場和監管不分、資源配置扭曲，特別是導致了順週期行為，因而我國在1988年出現了嚴重的通貨膨脹。
1989年4月8日，重慶市民（當時屬四川省）搶購香煙。
為什麼會出現順週期？為什麼在農村改革沒有造成順週期？因為農村包乾非常簡單——給國家的公糧交夠了，剩下的是自己的。當時由於存在“剪刀差”，糧價定的很低。雖然農民們承包把糧價提高了，但由於生產多了，比較效益仍不高，因而還會有剩餘勞動力轉向其他行業。
而城市承包則不同，只規定兩個方面：一是税收包乾，交給國家一定數量後，剩下都是自己的。因此，企業會多生產、投資、消費，而不用再交税；二是信貸包乾，特別是再貸款包乾、基礎貨幣包乾，即各行和各個地方通過人民銀行的總行和分行再貸款包乾，這導致高能貨幣被釋放出來。因而出現了順週期行為，很快出現通貨膨脹。
對於上面這些問題，我國從1989年開始治理整頓，採用了嚴格的行政手段控制。這樣做的結果是雖然把通脹壓下來了，但經濟效率也變得低下。
1992年小平同志南巡講話後，行政性的緊縮和管控大大放鬆了。結果，從1992年底通脹又開始快速抬頭。這是為什麼？原因在於五大包乾體系沒變。
如果不進行綜合型的配套改革，那麼1988年的高通貨膨脹局面還會再次出現。而解決這個問題，金融體制改革是一個重要的難點。這就是我們從1993年開始準備，1994年推出金融改革的背景。
面臨的主要問題
如果要講清當時金融行業的混亂局面，就需要很長時間，我在這裏就不説了。而對這種局面，當時大家的思想非常活躍，都認同必須改革，但對怎麼改的看法不同，這集中在以下幾個方面：
第一，是建立一個集中的貨幣政策決定和執行體制，還是集中決策、分散執行的體制？這一點，人民銀行各分行大都贊成後者——集中決策、分散執行。
第二，對專業銀行來説，是實行總分行制、採用集中管理、單一法人，還是實行子行化，並由各省人民銀行分行就地監管？這引起了巨大的爭論。對人民銀行各分行來説，當然是願意採用後者。因為這樣一來，它們能夠在當地政府那裏有面子，可以調動更多的資源。
第三，專業銀行要不要商業化、把政策性功能分出去，還是繼續保留專業銀行？大家對這個問題的看法也不一樣。有的專業銀行願意保持政商不分、責任不明的狀態，那樣它們幹什麼都可以有藉口。
第四，是否要實行匯率並軌。是實現經常項下可兑換，還是繼續保持匯率雙軌制，這是一個重大的差別。
第五，金融要分業經營、分業監管還是混業經營。對這個問題，當時的討論倒並不是特別激烈。
對這五個方面，大家的意見不一致，不能只聽各方面的意見，最後卻做不出決策。
中國人民銀行，資料圖
“13條”以集權為主，為改革指明方向
1992年，黨的十四大提出了建設社會主義市場經濟的目標。十四屆三中全會準備了文件，提法就是建立社會主義市場經濟的基本框架，當時朱鎔基同志主持國務院的工作。面對通貨膨脹、面對下一步怎麼改，他採取的做法，我本想列一個提綱，後來發現不用了。因為《朱鎔基同志講話實錄》一書中，記錄了1993年6月出爐的著名的“13條”，這就是最好的提綱。
第一，“把住基礎貨幣的閘門”。“當前最關鍵的是嚴格控制貨幣發行，一定要把住這一關。貨幣發行量是基礎貨幣供應量最重要的指標，這個指標不控制住，我們不知道將會走向何處！”M0是現金，M0既是基礎貨幣，又是派生貨幣，然後是M1、M2等等，基礎貨幣起主要作用的是再貸款，這是第一次正式提出管住基礎貨幣，過去只是在學術界討論，黨中央、國務院從來沒有講出這個概念。
第二，“要堅決制止銀行違章拆借。”
第三，“要堅決制止亂集資。”
第四，“要嚴格控制信貸規模”，主要採取禁止性措施遏制金融領域違規的行為，整頓金融秩序，同時繼續通過規模控制抑制通脹。他講話中説，應急措施13條含有傳統的辦法。
第五，“準備再次提高存款利率，或者實行保值儲蓄”，發出安民告示，既可以穩定人心，又可以增加儲蓄、回籠現金、降低貨幣供應擴張的幅度等等。
第六，“人民銀行要加快改革”。“人民銀行的各級機構要將自身開辦的營利性金融機構分立出去，要下這個決心。人民銀行的一切活動不能有利潤動機，你掌握着錢，你又把這些錢調去搞房地產，搞投資，那樣你就不是金融主管部門，而是唯利是圖的投資者、投機者，還有什麼宏觀調控？不能再搞了，要趕快交出去，財務、人員、資金要徹底脱鈎，絕不能把人民銀行變成直接投資者、股票炒賣者、直接經營者”。
這一條讓人民銀行迴歸貨幣當局本位。當時每一家分行都有證券公司，他們還投了很多房地產。
《朱鎔基同志講話實錄》
第七，“專業銀行要保支付”。“要把省人民銀行的權收上來，交給專業銀行。現在擠兑是在擠兑專業銀行，因此，如果把保支付的責任放在省人民銀行頭上，一旦出了問題，我們是找不到負責人的。現在就要明確，如果發生了支付困難，是各專業銀行行長的責任，首先要撤行長的職”。
這一條是專業銀行單一法人化，央行與商業銀行的職能分開的基礎。這明確了貨幣政策的執行，實行集中體制，否定了專業銀行子行化和貨幣政策分散化管控的錯誤方向。
還有一條非常重要，“專業銀行各級機構要從自身開辦的非銀行金融機構和其他經營機構，包括房地產公司、信託投資公司、證券公司，在資金、財務、人員上徹底脱鈎，這一點要和人民銀行一樣。人民銀行首先要‘自我改革’”，這一條是金融分業經營的基礎。
第八，“要把投資體制的改革和專業銀行的改革結合起來”。“基礎設施既然是政策性的，就要通過金融債券、財政投融資、成立國家長期開發信用銀行來解決這個問題，產權要國家控股，銀行貸款要配套。政策性的貸款和商業性的貸款一定要分開。”
這就是今天的開行（觀察者網注：國開行），先有開行，然後再有農發行和口行（觀察者網注：進出口銀行），它們都是從專業銀行分出去的。這一條是三大政策銀行成立的基礎，也是政策性和商業性分開、專業銀行轉成商業銀行的基礎。
第九，“國庫券的發行任務一定要限期保證完成”。“今後要確定一個原則，財政赤字只能通過發行國債解決，不能再向銀行借支”。銀行指的是央行，這是理清央行和財政關係的重要機理基礎。赤字只能通過發債融資平衡，不能向央行透支，這是十分重要的一條。
第十，“今年已經確定的發行股票和在海外上市的計劃要落實”。“不開一個正門，不好取締黑市”，“但是一定要規範化，要按照我們已經頒佈的法律來規範”，這是堅決規範發展股市的基礎。
第十一，“要抓緊研究加強外匯市場管理，穩定外匯的比價”。這是問題導向，沒有提出究竟怎麼辦。但是接着開始準備匯率並軌，不久後的1994年1月1日，實行了匯率並軌，併到了單一市場軌。1995年實現了有管理的浮動匯率機制和經常項下可兑換。
第十二，“要抓緊研究整頓房地產市場的辦法和政策”。這和我們今天面臨的金融槓桿過高是一樣的局面。
第十三，“要加強税收管理，堵住亂減免税的漏洞”。“現在減免税的漏洞太大了，名義税率與實際收的税差額太大”。
面對包乾制帶來的問題，以上這些雖然説的是臨時性的措施，但在當時面臨着是治標還是治本的問題，而以上舉措為治本的一系列問題指明瞭方向，進而可以推行一系列改革。
改革的成效，包括以下幾點：
第一點，實現人民銀行貨幣政策目標的管理單一化。當時人民銀行除了貨幣政策目標和反通脹之外，還有發展區域經濟和調節產業的職能。
第二點，轉化了專業銀行的經營機制。專業銀行單一法人化，轉型為真正的商業銀行，風險管控，資金調度、國際業務等職能集中化，由專業銀行總行統籌管理，搭建起了現代商業銀行經營管理的框架。
第三點，實現了銀行政策性和商業性的分離。
第四點，形成規範統一的資金市場，建立全國統一有序的總行之間同業拆借。而之前是各個子行之間進行拆借，由央行的省分行負責管控。接下來，規範債券的信用評級，促進債券市場的發展。
第五點，匯率並軌，經常項下可兑換。
最大的經驗是相信市場，最主要的目標是防禦風險
總之，1993年準備、1994年推出的金融改革，在建立現代金融體系方面走出了堅定的一步。我們有以下幾點思考：
第一，改革必須衝破既得利益的阻礙。央行和專業銀行有很多房地產公司、證券公司。這些業務和銀行的定位不一致，要把它分離出來，這存在很大的阻力。同樣，貨幣政策迴歸單一目標也有很大的阻力，哪一個分行行長不願意在地方政府面前露臉？地方政府也不願意分行的權力收縮。
我特別要講一講匯率並軌，這個利益太大了：原來全國可以做外貿的公司，只有中央幾十家、地方百十家外貿公司，一共不到二百家。外商投資企業是可以做自己企業的進口和出口，其它企業除了“三來一補”之外，都沒有外貿權。
而匯率並軌後，接着就是外貿體制改革，這意味着各類企業都擁有外貿權，可以平等競爭。這對原有的一百多家企業來説，就得放棄多大的利益。比如：利率並軌之後，就沒有外匯券了。之前外資企業的外籍人員是拿外匯券工資的，中方的人員是拿部分外匯券，而外匯券除了和人民幣有價格之差，還有一些特權。
原來雙軌制的時候，額度是靠行政分配的。我當時是國家體改委宏觀司的司長，去財政部瞭解情況，當時財政部外財司的幾位老大姐和我説：“我們非常支持改革，正在加班，但是改革之後我們的司就沒了。”當時，非貿易外匯是由財政部外財司分配的。除了行政部分用匯外，還包括旅行社組織出國旅行用匯、留學用匯，都歸這個司批額度，如果沒有額度就換不到現匯。
第二，相信市場的力量。要相信價格會起作用，相信公平競爭會提高整個效率。我們匯率並軌的時候，外匯儲備不到200億美元，在這種情況下敢匯率並軌，有多少利益相關者反對，説人民幣就要垮掉等等。我們要相信並軌之後市場能夠出清，匯率會起作用，經濟福利會提高，外匯儲備會上來。要管住既得利益，但是如果方向是錯的，那也是白搭。
第三，堅信宏觀調控是中央事權。金融市場的改革要把防禦風險放在第一位，把機構的風險管控和提高整個社會的風險文化放在第一位。
第四，依靠黨中央的堅定決心和有力指導。當時我實質參與了改革的過程。這些改革的措施，都是由在前方的朱鎔基同志主持的。他多次在重大改革方案研究後的佈署會議上，開場就講已經把我們的方案認真地向江澤民同志作了彙報，他堅決支持，現在分配任務……這就如同打仗一樣。所以沒有黨中央、國務院的決心，正確的決策和有效的實施都做不成。
時任中共中央總書記江澤民與朱鎔基同志，資料圖
而新時代我們面對的任務更加艱鉅，使命更加艱鉅，我們面臨以下的問題：
第一，利益糾葛更加複雜。比如説宏觀調控的主體應該是國家，但很多不屬於宏觀調控，屬於微觀干預。一些跨區域事項，責任大，應該上收權力，但下面不願上收。從社會層面看，帕累託改進的餘地不大了。以往改革之後大家很快都受益，比如説1994年改革，有一部分人受損，但是很快大家都受益，可現在情況不同了。正如習總書記説的，好改的都改了，改革步入深水區。
第二，靠市場的力量，相信它一定會增進整個民族的經濟福利。我不是指福利主義的福利。經濟福利是指經濟學的福利，所有人都會最終受益，但不會同時受益那麼快。
第三，風險在增加，要謹慎、大膽，要法制化，而不是運動式的。長期積累的矛盾要法制化、市場化，逐步化解。供給側結構性改革五大任務，不能拿任務當手段。用下指標的方式去產能，那叫結構性改革嗎？總書記講了要法制化，不能一刀切，不能先關再説，不能運動式。
第四，外部的不利形勢。遏制和反遏制是長期的問題。
最後，如同1994年那一次改革一樣，當時靠黨中央的權威，今天靠習近平總書記和黨中央的權威，破除阻力，把握大局，堅定地推進改革，我們每一個人在這個重大的改革進程中都應發揮着我們各自的力量。謝謝！
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