杜建國：到底要不要產業政策？幾個湖南小鎮給我們上了一課
【文/觀察者網專欄作者 杜建國】
長期以來，政府與市場、有為與無為、干預與放任之間的關係，一直令全球經濟學界乃至整個知識界輿論界爭執不休。
眾所周知，中國的長達數十年的高速發展中，在充分發揮了市場的作用的同時，又做到了“更好地發揮政府的作用”，因此取得了舉世矚目的成就。不過遺憾的是，理論滯後於實踐，中國政府發揮作用促進經濟發展的大量的具體實踐經驗，一直沒能得到學界的充分彙總與提煉，一直沒有進一步上升為相應的理論話語。
近三年來，林毅夫、張維迎圍繞着產業政策的爭論，再次突出地反映出了上述困惑與缺憾。解決這一困惑，彌補這一缺憾，是中國知識界的當務之急。
10月26日至11月2日，受湖南省網信辦之邀，我參加了“這裏不一樣——湖南特色工業小鎮網絡名人行”活動。此行讓我對中國地方政府的產業政策，又有了一些新的具體的觀察與認識。簡單地説，在中國，產業政策不光在中央以及部委層級存在，不光在省的層級上存在，而且在區縣、甚至鄉鎮一級都存在；即使是鄉鎮一級的產業政策，也是有成效的，也是可以獲得成功的。下面我詳細介紹一下。
此次活動，我們先後參觀了五個特色工業小鎮：長沙寧鄉市煤炭壩門業小鎮，瀏陽市大瑤煙花小鎮，株洲醴陵五彩陶瓷特色產業小鎮，衡陽珠暉區國際眼鏡小鎮，衡陽常寧市水口山銅業小鎮。
瀏陽大瑤煙花特色小鎮、醴陵陶瓷小鎮與水口山銅業小鎮，過去都已擁有了相當的產業基礎，如今的政府產業規劃具有錦上添花更上層樓的作用。
瀏陽大瑤鎮琳琅滿目的“網紅”煙花，作者供圖
2019年1月9日，湖南長沙瀏陽市某煙花公司生產車間內，工人正在作業。（@東方IC）
寧鄉煤炭壩鎮的門業小鎮與衡陽珠暉國際眼鏡小鎮，這兩地在過去毫無相關的產業基礎，現有的產業純屬當地政府在一張白紙上打造起來的，這兩個地方的發展對產業政策的依賴最大，最具有進行分析的典型意義。因此，我在本文中將主要介紹煤炭壩門業小鎮與珠暉眼鏡小鎮的產業政策的經驗。
煤炭壩鎮：由“煤城”變“門都”
長沙寧鄉市（縣級市）煤炭壩鎮，顧名思義，這個鎮產煤。煤炭壩鎮過去號稱是“三湘煤都”，採煤是其支柱產業，不過進入二十一世紀後，煤炭資源慢慢枯竭了，到2014年，煤礦全部關閉。
煤炭壩鎮何去何從？這種情況下，按照新自由主義經濟學教條與庸俗化理解的比較優勢論，煤炭壩鎮政府完全可以毫不作為，靜待市場自發地選擇，當地經濟的好壞興衰，他們不負任何責任。顯然，這種態度不是有擔當的政府官員的選擇，為了家鄉的未來，他們沒有坐以待斃，而是開始積極地四處招商引資，尋求替代產業。
恰在此時，因為修建高鐵以及建立高鐵新城，長沙市雨花區的譚陽州要進行大規模拆遷。譚陽州屬於城鄉結合部，之前這裏散佈着近百家門業及配套企業，都是自發形成的，沒有進行規劃與組織，因陋就簡而成，租下來幾間民房或一個院子，就成了工廠車間。一拆遷，這些企業要想繼續生存就得換地方了。
煤炭壩鎮的一位幹部碰巧聽到了這一消息，立即彙報給了鎮政府。鎮政府經過充分的調查分析後，決定到譚陽州勸説一些門業企業搬遷到自己鎮上來。有部分企業聽從動員搬到了煤炭壩鎮。
煤炭壩鎮的幹部眼光比較長遠，沒有停留在最低層次的招商引資上，沒有滿足於簡單的企業搬遷，而是決定建立一個門業產業園區，統一規劃安排，提高產業的集聚性與技術水準，消除原來譚陽州的小散亂現象，補齊上下游相關配套，力爭打造一個完整的產業鏈。
如今的煤炭壩鎮已經變成了產業小城，工廠內隨處可見工人們生產、包裝、發貨的忙碌身影。（@湖南在線）
在新的政策的支持與引導下，搬到園區的企業的生產與經營很快就有了起色，於是，越來越多的企業受到吸引也搬了過來，最後在這個鎮子上形成了一個規模堪稱龐大的門業集聚區，這些企業也由原來在譚陽州時的作坊式生產方式，升級為現代化的有一定規規模的工業企業。同時，木材加工、五金加工、塗料等相關企業，也都先後落户，構成了一個基本完整的門業產業鏈。
短短几年時間，產業園區已經進駐了88家企業，產值突破78億元，從業人員六千餘人。在鎮幹部的積極努力與高水平作為下，煤炭壩鎮由“煤城”變為前途光明的“門都”，避免了重蹈一些資源枯竭型城市的衰敗命運。
以上信息主要來自與煤炭壩鎮宋書記、胡鎮長以及寧鄉市網信辦鄧主任等人的座談。
座談會後又參觀了數家企業，與企業負責人進行了較充分的交流。幾位企業負責人一致表達瞭如下的看法：
他們原來在譚陽州的時候，是完全作坊化的，隨便租個民房當作車間，湊湊合合，也沒有好設備，在那種環境裏，也想不到用好設備；污染也大，污水不處理，粉塵設備不安裝；產品質量低下，基本靠打價格戰甚至一定程度上是靠偷工減料來搶市場。
煤炭壩門業小鎮某工廠的車間。作者供圖
來到煤炭壩後，政府提供了場地，蓋起了大的車間，他們便引進了好的設備，生產效率高了很多，產品質量比過去好了，產品種類花樣比過去多多了。各家工廠全都按上了除塵設備，過去，車間裏根本進不去人，地上與空氣裏也全是灰塵，有時候都看不清人。
根本沒有想到自己的產業短短几年會發展得這麼快，如果政府不出面規劃組織協調，不提高門檻標準，單靠他們各自為戰，根本不達到有今天的水平，估計還是跟幾年前差不多。他們即使想提升，也很難，第一，原來在譚陽州自發形成的條件太差；第二，都是私企，各個企業之間，誰也管不着誰，想一起做個規劃，不太可能。
企業負責人的看法，與政府官員的介紹，是基本一致的。
煤炭壩鎮由資源枯竭的煤炭城鎮轉型門業的成功，堪稱是“更好地發揮政府的作用”的一個典型案例。勞動者，企業家，以及官員，對經濟的發展都作出了貢獻，地方政府包括鄉鎮級政府，為了發展經濟，貢獻了自己的智慧與汗水，對此我們不能忽視。從鎮一級，到縣市省，到部委到中央，都需要“更好地發揮政府的作用”。
國際眼鏡小鎮
下面再來看看衡陽市珠暉區國際眼鏡小鎮的案例。該小鎮規劃佔地6000餘畝，位於珠暉區的東陽渡街道。
中國眼鏡製造企業中水準最高的在深圳以及東莞，以給國際奢侈品巨頭代工為主，某些售價高昂的國際大牌眼鏡，其實是在深圳製造的；中檔的在江蘇丹陽、福建廈門、江西鷹潭等地；温州義烏的產品大都價格較低，可算是低檔。
衡陽珠暉當地政府，近年來積極承接“沿海地區產業轉移”，打造眼鏡產業小鎮的規劃，就是其中的重要舉措。
衡陽珠暉眼鏡小鎮工廠裏的女工，作者供圖
當地政府打造這個眼鏡小鎮，不是簡單化的招商引資，不是引來幾個企業即可，而是要打造一個高端製造基地。具體主要目標為：第一，打造規模化集聚性全產業鏈，力爭未來形成年產值過千億的集羣；第二，以此為基礎，力爭打造出新的高端眼鏡品牌；第三，在製造優勢的基礎上，開展眼鏡的研發工作。
制定這樣一個較大與較高端的目標，當地政府並不是心血來潮拍腦門決策，不是草草上馬。據當地幹部介紹，他們最終決定打造一個全產業鏈的眼鏡小鎮，是經過了慎重周密的考慮的。深圳、丹陽、鷹潭、温州等全國各地的眼鏡生產基地，他們全都去認真考察過，對全球眼鏡產業鏈的各個環節、對中國眼鏡產業的佈局都有了比較充分的瞭解。在經過充分調研、掌握大量信息後，他們最終才做出了決策。
一個產業政策或一個規劃的成敗，直接關係到參與的官員的聲望，而這一聲望又會影響到官員的仕途。當地官員説，他們沒有理由不慎重決策。
政府的“有為”，並不是官員無視市場的自以為是的拍腦門決策，政府有為能否落實並取得成功，最後還要依賴於企業基於純市場行為或自利動機的考慮。因此，除非個別情況，某地政府在出台產業政策時，是不會不考慮市場與企業的訴求的，將政府行為與企業對立起來是沒有必要的，把政府行為描繪為粗暴驕橫地與市場、企業對着幹，是不符合事實的。如眼鏡小鎮的政府規劃，就充分考慮了企業自身的訴求。
華勝眼鏡公司，是第一批在珠暉國際眼鏡小鎮投資設廠的企業之一，其企業的負責人對我詳細講述了他們企業是如何與當地政府“不謀而合”的。
第一，政府對產業園區的規劃正合乎企業當下的需求。
該負責人今年剛滿35歲，不過工作經歷已經有20年了。初中畢業剛剛15歲時，他就離開衡陽老家南下深圳打工去了，幹過多種行業，最後紮根在眼鏡框架製造行業，併成為業內一家大型企業的高管。再後來，他自己出來也開辦了一家專注於國際代工眼鏡廠，並迅速成為行業內的後起之秀，其代工對象包括多家奢侈品巨頭。
該負責人指出，深圳經過幾十年的超高速發展後，土地資源越來越匱乏，供給越來越少，土地成本越來越高。這首先導致廠房租金高漲，企業負擔越來越重；其次導致居民房價越來越高，深圳工資相對於深圳房價越來越沒有吸引力。此外，深圳的中學建設很滯後，好多打工者的孩子沒地方上中學只好回老家。各方面原因導致深圳對勞動者的吸引力下降，於是招工越來越難，因此，企業願意到產業配套、基建與勞動力更好的地方去投資。（近年來在輿論誤導下，政府過度擔憂“大城市病”，在深圳這樣的一線大城市與生產中心壓縮土地供給，實屬不智。此問題另論）。
衡陽珠暉某眼鏡小鎮（@衡陽交通經濟廣播）
衡陽珠暉規劃國際眼鏡小鎮，恰好擁有深圳正失去的這些優勢。衡陽位於湖南南部，雖非沿海，但地理位置也堪稱優越，連接多條鐵路線與公路線，物流成本低，距離深圳廣州不遠。衡陽的土地成本很低，房價現在才五六千一平米，深圳工人的工資（六千）大半年才能夠在深圳買一平米房子（五六萬），而在衡陽即使每月只拿三千，兩個月就夠在當地買一平米了。
眼鏡框架製造，需要二百多道工序，無論技術多麼進步，目前看來都不可能替代大量的人工。越是無法用機器替代的人工，越要求工人技能與專注度要高，這樣才能保證產品質量，而這種技能則需要長時間的工作才能慢慢養成。
深圳由於近年來勞動力流動性太大，導致優秀的工人難以培養。該負責人希望能在國際眼鏡小鎮，長久地幹下去，培養出一大批出色的工人，讓產品質量再上一個台階。工廠與家庭居住地在一起，加上相對可觀的工資收入，可以讓工人更安心地在企業呆下去，不斷鍛鍊提升自己的技能，這反過來又能讓企業產品更有競爭力，促進企業越來越強。
除了上述因素，產業鏈配套也是不可忽視的。比如，眼鏡框架離不開電鍍，而衡陽恰好有自己的電鍍產業園，這也有助於眼鏡小鎮企業的集聚。
第二，地方政府通過眼鏡小鎮項目促進企業進一步擴大規模並創造自己品牌的設想，與企業自己的追求也是契合的。
該企業負責人指出，與其它製造業一樣，中國眼鏡行業的產能與國際競爭力都是首屈一指的，不過也存在一個問題，那就是魚龍混雜泥沙俱下，像他這樣的國際代工企業，產品質量都是非常好的，不過畢竟中國十四億人的市場太大了，好多產品不怎麼樣的企業照樣也能生存下來。
那些專注國內市場的企業向中國消費者提供的產品，質量比他們這些專注國際代工的企業差遠了，而且性價比也不是很高，質量明顯不好的低端貨就不説了，即使中高端的性價比也不高。
作為代工企業，未來也要去關注國內市場，而不是隻做代工，畢竟國內越來越富裕，中高端消費羣體與市場需求越來越龐大，作為眼鏡行業最高水平的國際代工企業有理由有必要來為他們提供更優質的產品，而不是隻向西方外國客户提供，中國人民也要享用與西方國家同樣質量的眼鏡產品。他們除了繼續維持國際代工業務，也希望能創立自己的品牌，打開國內市場，讓自己的技術服務國內人民。
打造新的高端品牌，提高產品性價比與行業集中度，淘汰大量低小散的企業，只有這樣才能實現行業整體性地提升。行業內優秀企業的訴求與地方政府的謀劃，在這方面是一致而不是相背離或衝突的。
當然，與寧縣煤炭壩門業小鎮建設已經實施五年並取得了明顯的成功不同，珠暉的國際眼鏡小鎮是2019年年中才啓動的，目前企業剛剛開始入駐。衡陽、珠暉政府的謀劃的這一眼鏡小鎮，其未來走向如何，讓我們拭目以待。
到底需不需要產業政策？
介紹完具體經驗後，該得出結論了。
反對產業政策者的關鍵論據就是：政府不是全知的、萬能的，無法替代市場，無法替代看不見的手，不該推行產業政策，否則就會失敗。
這其實是一個詭辯，是一種極端的不可知論。
首先，不光政府不是全知的、萬能的，企業也不是全知的、萬能的，市場也不是全知的、萬能的。
其次，把一件事情做成、做好，並不需要參與者“全知”“萬能”。在一定程度上具備“知”與“能”，就足夠了，就可以去做事，就可以取得成功。
幾十年來的實踐證明，一個地區若能形成橫向的同類企業集聚與縱向的上下游企業集聚，即形成完整且又規模大的產業鏈，就能極大地促進生產效率與技術進步。如果一個地方的官員已經充分認識到了這一點，並學習、掌握了足夠的相關知識，那麼在實踐中完全可以複製這種成功，即制定產業政策，從本地的具體條件出發，因勢利導揚長避短，主動地在本地打造出一個產業集羣來，從而推動經濟發展。煤炭壩門業小鎮與珠暉區眼鏡小鎮項目（待觀察）就是這樣的例證。
今天的中國，已經積累了幾十年的成功經驗以及失敗教訓，產業政策領域也是如此，如高鐵、通訊、電力、電網等舉世公認的巨大進步，都是在政府的產業政策的推動下取得的。各級政府需要學習吸納這些經驗以及其它的現代產業知識經濟知識，來提高自己的管理經濟的水平。水平提高了，自然就能更好地推動經濟的發展。
今天，繼續頑固地、教條地反對包括產業政策在內的各種政府幹預，其實就是在鼓勵不作為、懶政、惰政，誤導政府放棄行使自己的經濟職能，本來，正確、積極地行使這一職能正是中國經濟成功的原因之一。
對於今天中國的各級政府來説，問題早已不是該不該幹了，而是如何幹才能幹得更好。對於中國政府來説，最需要提倡的不是有為還是無為，而是高水平的有為。
市場還是政府幹預？無為還是有為？這類困惑、這類兩難選擇，很多時候都是人為製造出來的，帶有某種僵化的新自由主義教條。我們需要衝破這類教條與並不存在的兩難的束縛，不再畫地為牢作繭自縛。
最後，再談一下瀏陽大瑤鎮煙花鞭炮產業、株洲醴陵市五彩陶瓷特色產業小鎮與衡陽常寧市水口山銅業小鎮，這幾處，雖然不像煤炭壩與珠暉眼鏡小鎮那樣完全依賴產業政策而產生，但也是很有特點的。
瀏陽大瑤鎮的煙花鞭炮產業在一千多年前就誕生了，一直長盛不衰，不過，直到上世紀八十年代，生產還都是“十家九爆”的作坊式的。九十年代後期，政府開始鼓勵企業生產實現規範化、規模化。2010年之後，當地政府在生產之外，幫助完善了材料、造紙、包裝、機械等上下游環節，形成了完整的產業鏈，同時，提高門檻淘汰了不少低小散的企業，進一步加深了規模化與規範化。現在大瑤鎮的煙花產業在國內國際都有着相當大的影響力和引領力了。
株洲醴陵，是近代中國陶瓷工業化的先驅，陶瓷產業實力雄厚。相較於其它四個小鎮，當地政府關於五彩陶瓷特色產業小鎮的規劃，其獨特性在於，不僅僅藉此來加強產業的集聚性，提高企業的競爭力，同時還試圖打造一個集“產、研、創、展、商、遊”的新城鎮，實現“產城融合”。
醴陵的世界先進的日用陶瓷自動化生產線，作者供圖
作者在水口山銅業小鎮採訪株冶有色金屬的工程師。作者供圖
衡陽常寧市水口山是中國傳統的鉛鋅生產基地，有色金屬冶煉產業基礎紮實。常寧市與水口山政府的規劃，主要就是進一步擴大當地的產業鏈，形成年產值超千億元的有色產業集羣。具體來説，第一個方向是橫向的，即在鉛鋅產業之外，上馬銅產業，讓水口山不光是鉛都，還要成為銅都；第二個是縱向的，過去水口山主要是原料生產基地，缺乏下游深加工高附加值產業，新的規劃力圖補齊這個短板。此外，如何同時兼顧發展有色金屬冶煉上下游產業與環境保護，如何兼顧金山銀山與綠水青山，也是當地政府規劃中的一個看點。
本文系觀察者網獨家稿件，未經授權，不得轉載。