邦妮·布蕾：全球外交的中進美退

【文/邦妮·布蕾，譯/觀察者網 楊晗軼】

中國的崛起已成為全球政治動態的首要力量，各國的分析家和決策者們在經濟體量、投資規模、經貿活動範圍，軍事預算和能力等許多領域追蹤着中國上升的動向。但就在2019年，中國在一項至關重要卻沒有得到足夠重視的全球影響力指標上超過了美國，那就是外交網絡的規模。

過去幾十年裏，華盛頓掌握着全世界最大的外交網絡。現在，中國駐外機構數量達到276個，其中包括使館、領事館和派往國際組織的常駐使團。美國駐外機構數量為273，比2017年減少了一個。

這一轉變可能標誌着大國競爭的轉折點。隨着外交工作的重心從“韜光隱晦”轉向“有所作為”，中國越來越有意願調動其全球實力；另一方面，美國在外交收斂的同時，還向軍事等其他工具傾斜。在美國一度佔據主導地位的全球外交競技場上，新的平衡正在形成。

中國駐外機構數量超過美國，居世界第一，圖自洛伊研究所

積極進取的中國外交

中國拓展外交關係的勢頭十分強勁。澳大利亞智庫洛伊研究所發佈的全球外交指數長期對世界各國的外交網絡進行追蹤研究。2011年，中國駐外機構數量比美國少23個；到2016年，該數字僅落後於美國和法國，且與美國的差距縮小到8個；2017年，中國超過法國排在第二位；今年中國反超美國躍居第一。 今年的指數將中國的外交網絡排在其他60個主要國家之上。

過去兩年裏，中國在布基納法索、多米尼加共和國、薩爾瓦多、岡比亞以及聖多美和普林西比開設了五個新的大使館。中國並非無的放矢，而是在一一剪除台灣當局所剩無幾的“邦交關係”。最近，太平洋島國基里巴斯和所羅門羣島中斷了與台灣的“邦交關係”，並與中國建交，使台灣的“邦交國”數量從2016年的22個減少到今天的15個。這不僅導致台灣當局在政治上日益孤立，也提升了中國鞏固自身經濟與戰略利益的能力。

中國的外交網絡兼具廣度和深度。儘管中美兩國的駐外使館數量不相上下（譯註：分別為169和168），但中國的領事館數量卻比美國高出一截，中國有96個，而美國只有88個。使館反映的是政治權力，而領事館則反映了經濟實力。中國對設置領事館的重視與其長期以來通過經濟外交而非傳統外交促進利益的做法相一致。中國的96個駐外領事館有41個在亞洲，28個在歐洲。這番佈局與中國價值數萬億美元的“一帶一路”倡議齊頭並進，後者通過發展基礎設施使中國與這些地區更好的互聯互通。

失去方向的美國外交

自2017年以來，美國的外交工作陷入僵化、鮮有進展。由於跟俄羅斯結怨，美國2018年關閉了駐聖彼得堡總領事館，自那以後再未開設新的領事館，因此駐外機構總數減少到273個。與此同時，美國國務院仍然處於人員不足狀態：《華盛頓郵報》的跟蹤統計顯示，儘管特朗普的四年總統任期已經接近尾聲，也只有73%的政府關鍵職位得到填充。在此之上，特朗普政府還希望削減國務院和美國國際開發署的預算多達23％。這樣看來，美國外交與其他國家相比顯得越來越沒有方向便不足為奇了。截至目前，特朗普發送推文數量達到11000條，一半以上是在攻擊某個人或某件事，這種做法不能替代運轉正常的外交網絡。

美國外交也不是在所有方面都落後於中國。外交影響力不僅來自建立廣泛的全球存在，也來自扮演重要東道國的角色。美國仍然是接納各國使領館最多的國家，洛伊研究所全球外交指數統計的61個國家共在美國設置了342個使館和領事館。中國以256個位列第二，但絕對數量遠遠少於美國。如果把聯合國等國際組織的常駐代表團也算在內，美國接納的外交機構數量則更加龐大。

越來越多國家的政府開始在中國的二三線城市設立領事館，未來幾年這種趨勢值得密切關注。但儘管如此，全球外交秩序若不發生重大變化，外國駐華外交機構數量短期內不會超過駐美機構數量。

國家雄心的晴雨表

除了中美兩國外交網絡覆蓋面的變化，其他全球動盪也促各國政府對外交工作進行調整，其中尤以英國脱歐為甚，它促使許多歐洲國家政府改變了外交方針。隨着英國脱歐截止日期反覆臨近、到來又再次臨近，愛爾蘭增設了八個駐外機構，使其排名較2017年上升了三位，增幅在61個國家中居首。愛爾蘭外長將此舉與應對英國脱歐的戰略聯繫在一起——英國是愛爾蘭最大的進口夥伴和第二大出口夥伴。與此類似，荷蘭也將近期的外交努力與應對英國脱歐的考慮聯繫在一起，在過去兩年裏增設了七個駐外機構，預計到2021年這一數字將進一步擴大。

相反，英國自2016年以來已經對11個領事館和辦事處進行關閉或降級處理。該國在全球外交指數上的排名從三年前的第9位降到今年的第11位。英國的行動與它在2020年底之前在太平洋地區增設三處、在全球範圍內增設12處駐外機構的承諾背道而馳。好一個“全球英國”！

2019年，日本駐外機構數量首度超過俄羅斯位列第四。由於周邊地區力量對比不斷髮生變化，尤其是中國日趨強勢，日本近十年來一直在悄悄投資拓展其外交網絡。日本在柬埔寨、菲律賓、塞舌爾和瓦努阿圖等具有戰略意義的國家增設了七個駐外機構，總數達到247個。

與愈發雄心勃勃的外交政策保持同步，土耳其也拓展了自己的外交網絡，逐步在北約盟國以外實現多元化發展。自2017年以來，土耳其駐外機構數量增加了六個，總數排在第六——儘管其國內生產總值不足第五名俄羅斯的一半。儘管土耳其今年八月推出了“重入亞洲（Asia Anew）”政策，但這新增駐外機構並不集中在亞洲。除了新增的駐老撾大使館外，土耳其外交網絡的拓展主要來自拉丁美洲和非洲。

任何國家增設駐外機構的抉擇都是經過反覆算計的。中國、愛爾蘭、日本和土耳其已經就它們未來的外交定位發出了信號。 中國新的外交工作重心意義非凡。 在習近平主席領導下，中國將繼續在一個又一個指標上超越美國，外交足跡只是其中之一。（其他領域包括全球出口額、稀土金屬產量以及以購買力平價衡量的國內生產總值。）對中國而言，在外交領域坐上全球頭號交椅至少也算得上是一場富有象徵意義的勝利。儘管外交網絡覆蓋面不足以完全反映一個國家在海外的影響力，但它起碼可以被視為國家雄心的晴雨表。

（觀察者網楊晗軼譯自《外交事務》）