吳璧君：澳門經濟社會發展及未來潛力
【文/觀察者網專欄作者 吳璧君】
12月20日，澳門迎來回歸20週年。
在這20年間，澳門在“一國兩制、澳人治澳、高度自治”的方針政策下，實現了整體經濟由“負”到“正”的跳躍式增長，社會民生福利也顯著提升，可謂“一國兩制”實施的成功典範。
然而，產業結構單一，發展空間有限，一直是澳門經濟可持續發展面臨的重要難題。例如，以博彩業為龍頭而帶動的經濟快速發展雖然讓澳門成為了全球最富裕的地區之一，但博彩業“一業獨大”的經濟結構不可避免地潛藏了不少社會問題。
雖然就目前狀況來看，澳門居民有較高的政治認同，決定了這些經濟社會問題並不至於引發激進社會運動，但從長期着眼，這些經濟社會問題依然對澳門的可持續發展提出不小的挑戰，不有效應對這些問題，則會損害澳門未來的發展潛力。
那麼，這些問題是如何產生的？具體表現如何？針對產業單一化，特區政府正在進行哪些積極的改進？本文嘗試對此進行討論。
澳門產業結構及其影響下的社會轉型
博彩業作為澳門最大的支柱產業，在迴歸以來一直對澳門的整體經濟發展起着明顯的拉動作用。博彩業在迴歸後的繁榮，可追溯到2002年的“博彩新政”。
迴歸前，澳門長期實行博彩專營權制度，博彩業經營權自1961年起由澳門旅遊娛樂有限公司壟斷。在早期，這一制度使得澳門的旅遊業得到了快速發展，一批世界水準的休閒酒店和娛樂場所得以興建。
然而，在1980年代前後，專營制度的缺陷開始逐步顯現，澳門博彩產品類型漸趨單一，“疊碼回佣制度”氾濫。同時，自1990年代起，韓國、菲律賓等周邊國家紛紛開建賭場；產品單一的澳門博彩業競爭力被逐步削弱，為當時澳門經濟發展帶來了不小的負面影響。
針對這一情況，迴歸後的澳門特區政府決定打破壟斷局面：
迴歸初期，澳門政府就確立了“以博彩旅遊業為龍頭、以服務業為主體，其他行業協調發展”的經濟發展策略。隨後的2002年，特區政府通過公開競投、公司轉批的方式下發了6個博彩經營權牌照，正式引入競爭機制，博彩業得以開始恢復高速發展。
2003年“自由行”開放後，隨着訪澳旅客人數的大幅增加，澳門博彩業也進入了飛躍式發展階段，行業增加值不斷上升，並在2013年達到頂峯，增加值佔當年澳門產業結構的63.1%。
2014年至2015年，由於旅客消費減弱、公安部打擊流動非法資金，博彩業行業增加值下降，但這一數值於2016年後繼續回升。
博彩業作為澳門的龍頭產業，長期以來在澳門經濟中佔絕對主導地位（產業結構的50%及以上）。雖然近年來，金融服務業也開始取得一席之地（20%左右，參見下圖），但區域經濟環境使得其並不具備取代博彩業地位的實力；這就決定了澳門經濟在很長一段時期內都將處於產業結構不完善、博彩業“一枝獨秀”的狀況中。
2014-2018年澳門產業分佈（資料來源：統計暨普查局：《澳門產業結構2018》）
實際上，對於澳門單一的產業結構及其為經濟可持續發展帶來的潛在危害，已有相當豐富的文獻研究，讀者也知曉一二；相比之下，關於澳門博彩業發展帶來的社會治理問題，討論雖也很多，但似乎缺乏關注，不過這其實是一個頗值得決策者注意的命題——生產力發展衝擊原有的社會結構和意識形態，帶來社會轉型；而在這一轉型過程中，新矛盾（或失範現象）是不可避免的，如不加以解決，則會引發激進的社會運動。
在澳門，快速但畸形的經濟發展同樣引領着社會轉型。這種轉型較為緩和，表面上看來一派風平浪靜，但內部潛藏的問題卻依然很嚴重。事實上，進入21世紀後，澳門的漸進社會轉型已經開始加速，新問題也隨之增多。這些問題包括但不限於：
其一，博彩業發展帶來的犯罪、毒品、高利貸問題等負外部性正逐步顯現；
其二，不斷增加的外來勞務移民正引發社會結構的深層變化；
其三，收入分配失衡引發的貧富分化隨着經濟單極化發展日趨嚴重；
最後，“偽中產階層”的出現和青年人才競爭力的下降影響澳門在大灣區內的發展前景。
這些問題中，又以貧富分化、青年人才競爭力下降兩大問題更為緊迫。
澳門收入分配形態與社會穩定狀況
從1999年到2018年，澳門GDP由493.87億澳門元增加至4403.16億澳門元，增長了8.9倍。然而，在經濟高速增長的大好形勢下，澳門居民的收入分配卻並沒有向均等化方向發展；相反，博彩業的高速發展還促成了新的社會收入分化現象。
根據相關研究，2002年澳門的基尼係數為0.45（基尼係數高於0.4則表示收入差距較大），2006年則不低於0.48，這説明澳門在迴歸前10年內，貧富差距已開始增大。到了2018年，基尼係數雖然下降至0.36，但這也僅是受到通脹與中高收入分組人數增多影響的結果。也就是説，高收入人士的收入仍在穩步增加，但最低收入分組還是會因為通脹等因素導致實際生活水準下降，貧富差距情況並沒有得到改善：2018年，最高收入分組的月收入為最低收入分組的7.57倍，超過2012年的7.24倍。
正如上文所説到的，澳門自迴歸以來貧富差距的擴大和博彩業的單極化發展具有緊密的聯繫。這其中的機制並不複雜：博彩業的飛速發展雖然能帶來GDP的大幅增長，但財富短時間內只會集中在博彩業；其他行業成員難以從中受惠。不僅如此，博彩業的急速擴張甚至還會對其他行業產生擠出作用，造成結構性失業。
因此，大體來説，博彩行業從業者和頂級富豪（同時大多數經營博彩業）相較非博彩行業從業者獲得的收入更高（關於最新的行業收入中位數，可參見下表）。大部分非博彩行業從業者雖然有政府福利津貼兜底，但並不能在短時間內快速獲得博彩業所帶來的財富分配，甚至有的還會失業。
2019年澳門主要行業就業人數及月工作收入中位數
（資料來源：統計暨普查局：《就業調查2019第二季》）
收入分配失衡會引發哪些問題？最主要的問題之一是給社會穩定帶來的潛在風險。
這其中的道理也很簡單。根據社會學研究，在很多國家，經濟起飛時期反而是社會運動更為興盛的時期，因為經濟起飛過程中，一方面形成了新的收入分配形態，易造成部分人羣的心理變化；另一方面，生活條件的改善，以及視野打開之後與其他國家、地區生活狀態的比較，也使得居民對發展的要求更高。
因此，在澳門，經濟繁榮背後的收入分配失衡極可能會使得低收入的基層勞工羣體心生不滿，從而增加這一羣體的體制外政治參與，例如社會運動和遊説等。這對政府的治理能力是一個較大的挑戰。
當然，需要專門指出的是，事實表明，澳門在迴歸之後的社會運動，是以表達民生訴求而非民主訴求為主流，例如2007年的十一“反貪腐、保民生”遊行等，這就使得澳門的社會運動並不帶有分離主義色彩。
受制於博彩業發展的就業結構
迴歸以後，博彩業的飛速發展為澳門勞動者提供了大量就業機會：從1996年到2007年的11年間，文娛博彩及其他服務業就業人數增長了5.16萬人，增長率為294.86%。因此澳門失業率快速降低，勞動參與率快速提升：到2019年，失業率已下降到1.7%，勞動力參與率上升到70.4%。
勞動力向博彩業的快速轉移主要基於兩個原因：
其一，如上文提到的，澳門博彩業的收入在所有行業中一直處於較高位置；其二，博彩業作為勞動密集型服務行業，入職門檻較低。根據特區政府官方數據，2019年只有14.2%的博彩業職位空缺要求工作經驗；要求高中或以下學歷的職位空缺佔64.7%（2019年博彩業各崗位的招聘要求見下表）。這就使得部分低技能勞動者可以輕易在博彩行業中謀到一份工作。
博彩業職位招聘要求（單位：%）
（資料來源：統計暨普查局：《人力資源需求及薪酬調查：博彩業2019年第2季》）
勞動力向博彩業快速轉移，就使得整個勞動力市場出現“勞動者的技能和勞動報酬不相匹配”的矛盾，而這一矛盾又會進一步引發兩個問題：
首先，從事博彩業的低技能勞動者比例增加，長期來看會使社會結構發生變化，產生“偽中產階層”。
大體上來説，從博彩新政實施以來，澳門博彩業的就業人數就一直保持上升趨勢；在博彩業就業人士中，未受過高等教育的勞動者又佔大多數。可以參考2019年第二季的數據。在該季度，從事博彩業的就業人士已佔全澳總體就業人口的22.5%，比上一季增加3.7%；同時，高中學歷及以下的就業人士又佔這其中的74.2%。
這一不斷擴大的，低學歷、高收入的勞動者羣體被部分研究稱為“偽中產階層”。也就是説，這一羣體雖然在財富方面已經達到中產化，但素質方面並不是真正意義上的中產階層。事實上，雖然只是一個猜測，但這一階層的產生和擴大可能會為社會穩定帶來潛在風險。
比如，在澳門博彩業發展逐漸陷入瓶頸、技術革命快速推進的背景下，荷官等低技能勞動崗位可能會在裁員浪潮中首當其衝。在失業後，這部分羣體由於工作經驗侷限，職業通道狹窄，再就業會有困難。同時，由於所受教育影響，這一羣體可能更加傾向於通過社會運動而非制度性渠道表達失業的不滿，這就會使社會動盪風險增加。
其次，博彩業崗位低技能高收入的特點會間接造成澳門青年人才競爭力下降，優秀青年流失。
既然無需擁有高學歷也可以獲得較高的勞動報酬，部分澳門初高中在校學生就會選擇在畢業後、甚至直接輟學，去賭場就業。同時，作為就業保護政策，澳門政府規定荷官崗位只能招聘本地居民，這更加降低了荷官崗位的應聘難度，加快了澳門本地初高中應屆生向博彩業的流動。
一方面，部分青年人才主動放棄升學機會，會對其個人的職業發展產生消極影響。另一方面，青年人才學歷素質在整體上的降低，長期來看會讓澳門青年在區域內喪失一定的競爭力，尤其是在大灣區內廣東省其他9市紛紛推出各項人才政策的背景下。
捕捉髮展機遇：澳門的努力
上文只是對澳門當今面臨的部分經濟社會發展問題作了一個簡單分析。實際上，為降低產業單一給澳門帶來的經濟社會風險，拓寬澳門經濟發展空間，在迴歸20年的歷程中，澳門幾屆特區政府都在嘗試做出一系列努力，並已取得一定成效。
其一，幾屆特區政府逐步明確澳門經濟發展定位，推進經濟適度多元發展。
在討論到澳門經濟多元發展時，首先需要強調一點：經濟多元發展並不意味着產業結構的完全多元化，而是意味着在保持優勢產業健康發展的基礎上，降低產業單一化帶來的負面影響。如何協調培育博彩旅遊產業集羣良性發展和振興非博彩產業之間的關係，才是澳門經濟適度多元發展的關鍵問題。因此，對於“適度”性的強調是十分必要的。
迴歸以來，澳門特區政府對澳門經濟發展和轉型的目標定位就體現了“適度多元”這一原則。從時間維度上看，澳門經濟發展策略的轉變經歷了三個階段：
第一，在博彩業做大做強的基礎上實現經濟轉型和產業結構調整；
第二，在博彩業可控制發展和科學發展基礎上實現經濟轉型和產業結構調整；
第三，建設“一中心”（世界旅遊休閒中心）、“一平台”（中國與葡語國家經貿合作服務平台）、“一基地”（以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地）。
在這些原則的指導下，20年來特區政府充分抓住《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》（CEPA）簽訂、開放自由行、澳門歷史城區入遺、大灣區規劃綱要印發等機遇，發展休閒旅遊、商務會展、跨境工業等非博彩業，實現產業的“橫向多元化”。到2019年，澳門經濟適度多元發展已取得一定成效：包括金融業、不動產在內的非博彩業均比上年增長30%以上，會展業和中藥業等新興產業增加值總額也持續走高，多元發展基本格局已初步形成。
澳門（資料圖/視覺中國）
其二，在明確澳門經濟發展定位的基礎上，加強推進區域經濟合作。
澳門拓展區域性經濟合作有兩個主要縱深面：中國內地、歐盟和葡語國家。
一方面，從2003年CEPA簽訂開始，澳門特區幾屆政府均積極推進以粵澳合作為代表的一體化區域經濟合作，包括珠澳跨境工業區建設、珠澳聯合開發橫琴新區計劃等等。
2019年4月，澳門開始推進與珠海橫琴共建國際休閒旅遊島。這使得橫琴與澳門在未來可以實現資源互通和產業互補，擴大澳門旅遊業發展的地理空間，在深層次上解決單一產業結構問題。
同年，《粵港澳大灣區規劃綱要》印發。這進一步使珠澳合作進入到制度性安排新階段。通過融入粵港澳大灣區，澳門實現了經濟發展市場空間上的拓寬，青年人才獲得了更多高質量的創業空間和工作崗位。
另一方面，澳門作為21世紀海上絲綢之路的核心地區，也在積極參與“一帶一路”倡議。
憑藉自由開放的市場經濟制度和與葡語國家聯繫密切這兩大比較優勢，澳門正通過“中葡論壇”加強與葡語國家間的經貿交流，並試圖打造一個業務國際化的金融類服務平台，在另一個層面上實現產業多元化。
總而言之，澳門作為微型經濟體，在迴歸以來雖然面臨着一定的經濟社會發展矛盾，但仍舊具有巨大的發展潛力。在大灣區建設的背景下，只要澳門抓住機遇，進一步實現經濟轉型和產業結構調整，就一定能走出經濟社會發展困局，迎接更繁榮的未來。
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