常松：經費收緊？政府反制？港府對港校有什麼牌可打

【文/觀察者網專欄作者 常松】

“某些大學開門揖盜，現在要政府埋單？”

12月4日，全國政協副主席、前香港特區行政長官梁振英忍不住對香港某些高校在被暴徒破壞後申請政府撥款修繕校園提出質疑。

香港中文大學（以下簡稱“港中大”）及香港理工大學（以下簡稱“港理工”）等大學校園先後被暴徒佔領，校方卻不積極配合港警工作，放任校園遭縱火、打砸等嚴重破壞。暴徒離開後，港中大、港理大仿若“災後現場”，校方隨後向政府申請鉅額資金以維修校園。

港中大成“戰場”，黑衣人縱火扔汽油彈毀壞校園

和梁振英的槽點類似，早在11月21日，央視新聞就對此指出，“香港中文大學校長段崇智昨天姑息暴力，今日反食惡果，卻伸手向政府申請鉅額款項搞裝修？請問每個有良知的香港市民怎麼想？段崇智之流縱暴的後果難道該由納税人承擔？”

在上個月26日，香港媒體傳出消息，香港特區政府財經事務及庫務局去信立法會財務委員會決定撤回在港中大、港大翻新及興建醫學大樓的撥款項目，合共逾2.5億元港幣的撥款。

但是很快，11月29日，港府財經事務及庫務局局長劉怡翔澄清指出，只是暫時撤回項目，日後會重新加入議程，並強調做法並非針對個別大學或大學學界。

有分析指出，受影響的兩項撥款，包括港中大在大埔第39區興建一座教學科研綜合大樓的5970萬元港幣，以及港大提升設施和發展醫學院校區的1.943億元港幣。

香港高校創立後經歷了半個世紀的緩慢發展，後來隨着香港全球貿易和金融地位的提升而進入飛速發展時期。這一路走來，支持高校發展的經費來源不斷調整，或許我們還可從中窺見各方勢力在高校的博弈。

香港高校怎樣一路走來？

香港高校走過的道路和香港的崛起幾乎是同步的。

在香港大學成立之前，香港並沒有真正意義上的高等教育。為了能夠與其他列強相抗爭，港英政府開始考慮培養認同英國價值觀、願為殖民者服務的華人精英，英式高等教育隨之進入港島。

港英政府希望通過英式教育來擴大英國對中國的政治影響，但香港大學的規模和學生數量卻受到港英政府的嚴格控制：1911年香港大學創立時僅有54名學生，到1957年才發展到1000 名左右。

到了1960年代，隨着香港中小學教育的發展，學生們對於高等教育的需求越來越大。同時香港社會的工商業正處在全面發展階段，社會各界對受過高等教育人才的需求也日益增大，僅靠英國的人才輸入已不能滿足社會所需。因此，擴大辦學規模、在本土培養人才，成為香港中文大學成立的背景之一——1963年，由三所受政府資助的專上學院，即新亞書院、崇基書院及聯合書院，共同合併為香港中文大學。

在香港高校的起步階段，由政府出資建設公立大學是一種政治行為，港英政府對公立大學的發展規模也進行了嚴格控制。到了20世紀的最後20年，香港公立大學才開始進入擴張階段。

這一時期，香港自身經濟飛速發展，也得益於內地改革開放對香港的依賴，香港在工業、對外貿易、金融地產、通訊及運輸等領域都出現了大規模的人才需求。一方面，政府撥款逐漸充足，另一方面，社會的需求和生源在不斷擴大，一系列大學相應成立，形成了今天8所公立大學的局面。

比如，1972年香港理工學院成立，培養了大批符合當時工商界及社會需求的優秀人才。同年，香港浸會學院設立，開設了40多個本科專業及30多個高等學位修讀課程。1994年兩所院校分別升格為“香港理工大學”和“香港浸會大學”。1984 年香港城市理工學院設立，主要為香港社會提供工商管理、法律、工程及能源方面的人才，並於1995年更名為“香港城市大學”。

1990年代，香港政府制訂了“高等教育擴展發展計劃”，大幅增加學生就讀大學的機會，擴大了高等教育規模。香港政府還認為香港經濟將以高科技和商業為主，因此需要更多專業人才，於是於1991年創建香港科技大學，用以助力香港經濟從勞動密集型轉型為科技密集型。

可以説，香港公立大學數量的增加得益於香港經濟快速發展對人才需求及政府對公立大學發展的鼓勵和支持。

進入21世紀以來，香港公立大學不斷提升自身實力，在世界大學排名中高歌猛進，很多高校的辦學水平一度領先於內地和台灣的頂級高校。同時，香港政府鼓勵公立大學推行國際化教學，注重擴大公立大學生源，鼓勵院校從內地及世界其他地區選撥優秀學生就讀，此外還推動香港與其他地區、國家的交流合作，吸引優秀師資。數年前，港校一度成為內地高考狀元的首選，內地優秀考生赴港求學，一時成為熱門話題。

政府長期的鼓勵與資金支持，再加上開放的辦學理念，吸引了世界各地的優秀生源和師資，使得香港高校用不到半個世紀的時間，就站在了亞洲高等教育的前端。這也是現在面對社會動盪，香港高校應倍加珍惜的優勢。

港校的錢從哪來？

香港政府對高校撥款，並不是像內地一樣由教育主管部門直接撥款，而是依靠機構——香港大學教育資助委員會（The University Grants Committee）。

1964年，有立法局議員在預算案辯論中提議，認為香港應仿效英國的大學撥款委員會（HEFCE），設立一個功能類似的委員會。1965年10月，香港教資會正式成立，其原則、運作模式、程序等均模仿英國的HEFCE。

1972年因香港理工學院被納入撥款資助範疇，組織更名為大學及理工教育資助委員會（UPGC）。1994年11月，在香港理工學院、香港城市理工學院及香港浸會學院相繼升格為大學後，重新恢復為“大學教育資助委員會”。現在香港八大公立高校均有通過教資會取得撥款。

雖然模仿英國的HEFCE，但是教資會也有很多與之不同的做法，如在撥款週期方面，為3年一個週期，而不是英國的5年；在職能上，也更多地傾向於就高等教育的發展向政府提供建議，在政策制定中發揮更大作用。

教委會成立的多個委員會分別執行不同的職能

原則上，在從事策劃撥款工作時，教資會獨立、公正、無私地聽取政府與大學的意見，在政府與大學之間保持中立的立場，緩和政府與大學在撥款問題上的分歧甚至衝突，爭取在實際運作過程中既維護高校自治權力，又維護政府和納税人的權益。可以説，教資會充當了“不偏不倚的中介人”一角，運作具有很強的獨立性。

但是，教資會本身既沒有法定權力也沒有行政權力，政府如何對教資會進行有效管理？

教資會中設立了秘書處，秘書處即為政府部門。這不僅為教資會的良好運行提供行政上的支持，也給教資會以及後期成立的質保局、研資局等提供經費上的支持。從2008年以來的數據看，補助金在政府教育總開支的比例大體是穩定的。

本次新聞提及的經費即屬於“非經常補助金”，這部分經費用於資助各院校的大型基本工程以及較小型的改建、加建、維修及改善工程。每項費用超過1500萬港元的基本工程項目，一般均屬於“非經常補助金”。

從這些年的效果上看，香港公立大學發展過程中，政府既要保證公立大學對資源的有效使用並促進其實現教育目標，又要保證自身教育決策的科學性和客觀性。教育中介組織的參與，提高了香港政府對公立大學的管理效率，香港政府也大力支持教育中介組織的發展。

擴招赤字下的削資惡夢

當然，隨着辦學和招生規模的擴大，香港高校的經費支援也經歷一些“貧困期”。

長期以來，香港一直實行精英教育，在只有兩所高校的時候，每年只有5%的中學生畢業後可以升入大學。因此，在相當長的歷史時期，香港政府都是幾乎以“全包”的形式資助大學生求學。

但是，踏入1980年代末，香港政府突然宣佈香港高等教育已經進入“半精英教育”階段，到1994年高中生升入大學比例達18%。同時，短短几年，數所“學院”升格為“大學”，大學畢業生人數突破五位數——其中一成的教育成本由大學生自己承擔。

雖然提升大學辦學規模和質量對於香港發展大有裨益，但是高等教育普及化也帶來了巨大的財政壓力。在8所公立大學出現後，每年港府在投入教育的500億港幣經費中，1/3用於高等教育，卻依舊難以完全支撐大學發展。在1999年，時任教育統籌局局長的王永平就曾表示，政府用於每一位大學生的資助達到20萬港幣，相當於10箇中學生的資助總額。而當時席捲亞洲的1997年金融風暴，令香港政府出現了高達百億港幣的財政赤字。

於是，針對高校經費的“瘦身計劃”開始了。

政府首次提出從1998年至2001年，連續三年減少撥款。政策一出，各個大學紛紛節衣縮食，不再等靠要。然而到2000年，各高校對外籌款並不理想，7所大學的私人捐款只佔整體收入1%左右，完全無法起到“開源”的效果。

相應地，“單行財政預算方法”在賦予學校使用經費的自由調配和推進新預算制度上發揮了很好的作用，起到了“節流”的作用。面對這種情況，特區政府再次宣佈，2001至2003年，再削減4%大學整體撥款額，以迫使高校進一步自力更生。

為了提升高校的積極性，2003年，時任財政司司長梁錦松公佈設立10億基金，就大學籌得私人捐款，政府將以“1:1”的比例等額配發給學校，每家大學上限1.5億元。政府還調高了捐款的免税額，來吸引企業和富豪捐款。

各家大學也是使勁，港大、港中大、港科大都設計了“對外事務總監”一職，重金在國外聘請籌款高手，專門為學校廣開財路。同時各家還利用中國人給家鄉捐款的資管，針對性地出台各種花樣。比如科技大學就以“科大心”留座計劃，鼓勵社會人士為學校捐款，可以在教室刻下自己名字以作回報；港大推出了“命名講座教授計劃”，捐款超過1000萬港幣，就可以選擇在講座教授職稱前加上自己的姓名，此項計劃為港大增加了2億的進賬。

在各個高校的努力下，到2006年3月，香港統計局公佈數據，8所大學在過去3年共籌得29億港幣，其中港大成績最佳，籌得8億多港幣。同年，由於香港經濟全面復甦，特區政府宣佈，2007年不再減少大學經費。

這場持續了7年的削資嚴冬，總算走出了困境。

但是，高校的開源計劃取得了經費的同時，也引來了不少爭議。企業和富豪捐款時，往往會提出更多要求，而學校因資金受限，往往也同意一些交換條件，這就違背了大學的獨立性。更有甚者，一些教育管理者為了取得更多的資金支持，會主動迎合捐款者的需求和所好。

2005年，李嘉誠向港大捐資10億，港大隨之決定將醫學院命名為“李嘉誠醫學院”作為回謝。這引起了醫學院師生的強烈反對。要知道港大醫學院是香港最老的醫學院，已經走過了將近100年的辦學史。醫學院校友、立法會醫學界議員郭家麒曾就此憤慨道：“敗家子即使把家產全輸掉，也不會把祖宗的牌位賣掉。”

政府還有什麼牌？

根據香港的法律條例，香港8所公立大學均為獨立的法定組織，擁有法人地位，並建立了內部法人治理結構。儘管這些大學成立的背景以及使命功能不同，但香港法律條例中載明的各公立大學內部組織結構基本相同，一般包括：校監、校董會、教務會以及校長等。

法律是香港高校運行發展的基礎。在《香港法例》中有針對每所公立大學的條例，成為大學運行的基本準則，如《香港法例第 1053 章—香港大學條例》、《香港法例第 1109 章—香港中文大學條例》、《香港法例第 1141 章—香港科技大學條例》等。這些條例對於大學的性質、權力、架構、制度、規範等都進行了詳細規定。

政府對於高校最直接的監督就是政府人員擁有董事會席位，行政長官出任學校監督。不過，實際運行中大學監督的主要職責是委任校董會相應事宜，頒授學位、榮譽頭銜等。這種監督代表着政府對公立大學內部運行的一種宏觀監督，並不干涉公立大學具體的教育辦學。

實際上，香港公立大學的最高權力機構是校董會，負責學校內部的重大決策及事務。不過政府人員在校董會中也佔有一定席位，校董會主席也由政府行政長官委任。校董會成員涵蓋了政府公職人員、社會人士、校長、學生代表、各院長和教授代表等，成分相當複雜。

港中大部分校董會成員名單

除此之外，香港政府對於學校公共事務的間接管理主要是通過諮詢系統來實現，通過中介組織和公眾團體獲得社會層面對於學校的意見。而對於高校管理來説，這一中介組織就是前文提到的教資會。

香港政府給予教資會的管理權限比較大，除了資金，還包括策略性規劃大學發展方向等。法律授予高校選拔學生、日常教學、任用師資等相當大的自主權，而政府則通過撥款來調控公立大學。事實上，教資會雖然是調節政府和高校的中介，但依舊是政府對高校施加影響力的最直接渠道。

結語

雖然全世界各大學都以“學術獨立”作為辦學理想，但是任何大學的運轉都不可能真正遺世獨立，尤其是脱離支撐其發展的經費的干擾；現實中大學校內的運作也往往涉及校方、政府、資本之間的博弈。

今後“為誰培養人，培養什麼樣的人”，這是香港高校應該思考的問題，是香港政府需要思考的問題，也是未來中央治港需要思考的問題——畢竟，這裏是早已飄揚五星紅旗的中國領土。

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