房寧：我國當前治理體系和治理能力處於什麼水平？
【採訪/觀察者網 李泠】
2019年的10月，對於新中國來説意義重大。
10月1日，慶祝中華人民共和國成立70週年閲兵式在北京舉行。同月28日-31日，中國共產黨召開第十九屆中央委員會第四次全體會議，審議通過《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，推進國家治理體系和治理能力現代化，被視作全黨的一項重大戰略任務。
如何理解治理現代化？相應的衡量標準有哪些？我國當前的治理體系和能力處於什麼水平？四中全會公報中涉及港澳台的要點又該如何解讀？觀察者網專訪中國社科院政治學所公共管理研究中心主任房寧。
中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議（資料圖/新華社）
·如何理解“國家治理體系和治理能力現代化”
觀察者網：十九屆四中全會公報提出，“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標是，到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效……”請問如何理解制度“定型”？“定型”和“完善”、“發展”是怎樣一種關係？
**房寧：**一個制度是隨着實踐不斷發展而發展的。它並不來源於人們的觀念，並不是一個純粹的理論設計。當然，不排除有一些理論的探討，但從根本來講，制度還是通過實踐探索得來的。也就是説，制度之所以能成為制度，得看它能否在實踐中行得通——作為政治學者，我把“能否行得通”作為衡量制度是否成立的一個標準。
建國70年以來，我們的制度在不斷地探索，也經歷了很多曲折。在前幾十年，我們的制度經歷了不少起伏，直到改革開放以後，特別是進入新世紀以來，我們國家層面上的制度才逐漸成型。
拿和每個人相關的税收制度來講。在改革開放以前，我們政府税收沒有一個定型的制度，政府收錢都是收各種費用，沒有制度化，缺乏法律依據；直到1994年以後，特別是1998年前後，中國現行的税收體制才逐漸建立，當時叫“費改税”，也就是税費改革；1998年以後，尤其是進入新世紀以來，財政制度、税收制度才日漸成形；又經過將近20年的發展，現在比較定型了。
經過實踐檢驗的制度，最後保存下來，我們稱之為“定型”。以政治制度來講，十六大上提出“三統一”，即黨的領導、人民當家做主和依法治國三者有機統一，經過十七大、十八大、十九大的不斷發展完善，然後就定型了。這應該説是中國政治制度的成型，主客觀上統一了。
當然，即使定型了，也不意味着一成不變；而所謂的“更加定型”，即是指與時俱進，隨着時代的發展，隨着問題、矛盾的出現，隨着政治實踐的需要，不斷調整、發展。
觀察者網：是否可以理解成，“定型”是確立一個大的框架，而後續“發展”、“完善”類似打補丁？
**房寧：**對，就是基本框架穩定下來。“定型”表現為制度的穩定性，而“完善”“發展”則是常態。
觀察者網：全會公報中多次提到“國家治理體系和治理能力現代化”。“現代化”的衡量標準有哪些？
**房寧：**這是十八大以後提出的概念，而這個概念的提出和我們制度的定型也是有一定關係的。按照習近平總書記的解釋，所謂的治理，就是我們國家制度的實施過程。制度的運行體現為國家的治理，但國家的治理又不簡單地等同於制度，它還包括一系列具體的程序和做法。
而所謂“現代化”，就我個人理解，它有兩個含義，第一它是適應現代化過程的。歷史上也有治理，秦皇漢武、唐宗宋祖都是治國理政的高手，但那些治理是適應當時中國農業社會的；而現在的治理，是適應現代化進程的治理體系，它的對象、環境都和現代化有關。
如果進一步延伸，中國現在的治理和世界上很多國家的治理存有相似性，或者可以説，吸取了人類治理文明的精華。現代化不是中國獨有的，大多數國家，特別是西方國家，都是實現現代化的現代國家。雖然我們和西方國家在社會制度等方面存在差別，但他們社會治理的水平總的還是比較高的，這也意味着其中有一些可以供我們借鑑的。
再有就是標準。從中文語言來看，我們一般提到“現代化”，意味着一種標準。比如我們會説，“你這東西成老古董了，不是現代的。”而治理現代化，即是指治理體系能達到現代社會的要求。社會秩序良好、生活富裕、政治民主、自然生態和諧等等，這些都屬於治理現代化的標準。能達到這標準，就意味着實現治理現代化了；達不到，繼續努力。
資料圖來源：《航拍中國》第二季
觀察者網：依據這些標準，我國當前的治理體系和能力處於什麼水平？
**房寧：**我們國家現在的治理，首先還是要肯定的，當前也有不少人在講“中國之治”與“西方之亂”。不能説西方完全是亂的，但至少可以説，就全世界來看，特別是在發展中國家範疇來看，我們國家現在的治理還是取得了很大的成績的，總的治理是適應中國社會經濟發展要求的。
當然，我們現在還有很多問題，很多方面並不規範。比如現有司法體制中，一些法律的執行常引發社會爭議。另外，如十九大報告所説，我們的治理還存在不均衡、不充分的問題。像北上廣深杭這些大城市的治理相對有秩序，而到了一些地方，就不是那麼有序了，這是不均衡的表現。
觀察者網：全會強調，我國國家制度和國家治理體系具有13點顯著優勢，也提出把我國制度優勢更好轉化為“國家治理效能”。您認為其中轉化的關鍵是什麼？
**房寧：**我覺得關鍵是要更加強調規範性。政府是我們國家、地方治理的主體，所以要考慮提高政府施政的規範性。沒有一個政府是不管事的，而管事的原則，很多是所謂的“該管的管，不該管的不管”。但搞不好，變成“該管的不管，不該管的瞎管”，這就是問題。如政府要為市場提供監管、服務，而不是設置障礙，這都是政府要做的重要事情。
另外，從治理來講，還有一個轉化，就是現在講的“共建共治共享”。隨着社會的成長、進步，在整個國家社會的治理中，一方面要發揮政府的主導作用，另一方面也要發揮社會的作用，包括社會組織的作用。
大家也都能感覺到，我們政府有些管得好，有些治理還有待改進。如在商業、生產、技術領域，經常是企業有意見，政府也叫苦連天。實際上，我們看國外的經驗，很多商業、技術的管理和行業的標準，都是由這行業自身的商會來制定、執行的。這就是國家和社會的相互配合，而我們現在在這方面發揮得遠遠不夠。
我們現在也有很多所謂的羣眾團體，我也接觸過一些。就我所知，很多社團實際上並不具備相應資質，甚至從主觀來看，他們也並不是想發揮自己的技術優勢、內行知識優勢為行業服務，有的就是一些退休了的人在搞外快。
如果我們國內的各種行業協會、社會團體能夠發揮它應有的作用，我們的治理就會更加完善；若轉化不成所謂的“治理效能”，甚至可能在政府和社會之間製造矛盾。
·解讀港澳台
觀察者網：很多人注意到全會公報也提到，“必須嚴格依照憲法和基本法對香港特別行政區、澳門特別行政區實行管治，維護香港、澳門長期繁榮穩定。建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制。”考慮到已持續半年之久的“修例風波”乃至更早前的“23條立法”，您認為在香港“建立健全維護國家安全的法律制度和執行機制”時，應做好哪些考慮？往後中央的對港政策應注意什麼？
**房寧：**十九大報告中提出“三大攻堅”，第一就是“防範化解重大風險”。現在關於風險有兩個説法——“黑天鵝”和“灰犀牛”，而香港今年出現的“修例風波”出乎我們的意料，就是所謂的“黑天鵝事件”。
通過這次的“修例風波”可以看出，在香港貫徹落實“一國兩制”，保持香港的繁榮穩定發展，實際上是非常困難的。香港社會治理出現了很大的挑戰，這問題要解決，要從制度着手，制定、完善一些基本的法律。你提到的涉及國家安全的“23條”就是其中一個很大的問題。從治理角度來講，香港的工作還遠遠不止於此，政府的治理、社會的治理都要加強。
黑衣人用鐳射槍瘋狂射向警察（圖/大公報）
觀察者網：現在的問題是，大家都意識到治理有缺陷，制度要推行，然而在香港推行不下去。您認為現在應該怎麼做？
**房寧：**首先，中央提出平暴治亂。也就是説，香港社會想穩定下來，不能繼續在街上出現打砸搶，基本秩序得先恢復。
第二， 要恢復社會對話。不容否認“修例風波”有境外勢力的影響，但我們不能把香港這次風波完全歸結為受外部勢力挑唆；從根本來講，衝突是由香港社會內部既有矛盾、問題所導致。所以，還是要搞清楚香港社會內部究竟存在哪些問題，社會不同羣體有什麼困難或訴求。
第三，要加強溝通。一個是香港社會內部不同羣體之間的溝通；一個是香港政府乃至中央政府與香港社會各個階層的溝通。各方通過協商，不斷擴大共識，通過民主的辦法找到解決問題的方案，恢復香港的穩定，進而推動香港社會的進一步發展。
我建議特區政府甚至是中聯辦，應該組織一個有廣泛代表性的研究課題組，真正深入地調查研究香港社會到底存在什麼樣的問題，然後給特區政府和中央提供決策諮詢。香港社會可以在特區政府的主持下進行廣泛的對話，去尋求相互的理解，最後形成共識以解決相關問題。這些問題中，也包含相關法律的制定和執行。
觀察者網：您提到“民主的辦法”，但是從這次香港地區區議員的選舉來看，似乎香港社會底層有着不一樣的想法。
**房寧：**這次香港區議會選舉結果確實反映了香港的主流民意和現在特區政府、中央政府的一些方針有不一樣的地方。但是，我覺得這並不可怕，民意也是在不斷變化的，我相信最大的民意還是希望香港過上好日子。相信這一點也是香港普通市民、特區政府、中央政府乃至全國人民的共識。窮吵惡鬥是解決不了問題的。
分歧是客觀存在的，這不意味着雙方的矛盾衝突是永久性的，實際上矛盾能暴露出來，離矛盾的解決是近了一步。
觀察者網：澳門今年迎來回歸20週年，您認為澳門關於“一國兩制”實踐的成功經驗有哪些值得總結、延續，或可供香港參考？
**房寧：**最近這些年我一直在做澳門和香港的研究，確實有一些比較。當然，香港、澳門不能簡單作比較，畢竟澳門很小，其歷史、社會情況和香港有很大的區別。拋去這些不説，從社會表現來看，澳門社會盡管也有一些自己的問題，但社會比較穩定；其次，澳門的社會情緒、主流民意與內地較一致。我和很多澳門羣體接觸過，對此我深有體會。
具體説來，現在香港一部分激進青年甚至體現出一種分離傾向，當然我相信這也是他們一時糊塗，成不了什麼氣候；而你去澳門看看，這點無從談起。某種程度上，類似香港這樣的貧富差距問題在澳門也是存在的，但是澳門社會各個階層還是愛國的，對於脱離葡萄牙的殖民統治，迴歸祖國，他們是認同的、熱愛的，在愛國愛澳這一問題上，他們是有高度共識的。我覺得這是香港和澳門很大的一個區別。
至於澳門成功的經驗，雖然我做了不少調查研究，但我也不敢説我是這方面的專家。就我個人感受説一點，就是澳門的社會組織特別發達。澳門的社會治理，很大程度上是通過社會團體的自治實現的。
在澳門，社團總數從迴歸之初的幾百個發展至今逾8000個，其中包含多種類型，如同鄉會、商會、社會志願者服務機構等等，他們在澳門社會里發揮了特別大的作用。這可能和過去的歷史傳統有關。葡萄牙總督府不太管社會事務，所以澳門社會一直有自治的傳統，而自治的實踐就孕育出廣大的社會組織，進一步實現社會自治。整個澳門社會的運作是很有序、很和諧的，這是澳門的一大特點。
香港社會沒有澳門這樣的體系，一説就是政治、意識形態，常搞抽象的價值上的討論，比如“什麼是民主？要不要民主？”“什麼是自由？要不要自由？”。他們喜歡在這些問題上揪扯不清。然而，民主、自由這些問題非常複雜，很大程度上説不清楚，所以香港不斷陷入政治爭拗。
澳門很少有人去談論什麼政治問題、頂層問題，因為問題在基層都解決了；而在香港，他們希望首先從理念上，從整體頂層設計上解決問題，但是基層問題解決不了跑到頂層，而頂層問題爭論不休，也解決不了，最後越搞越亂。
澳門、香港這兩個社會，你別看它們離那麼近，都説廣東話，都曾是“殖民地”，也都回歸了，但實際上兩方社會體系是不一樣的，甚至某種程度上是相反的。
觀察者網：除了港澳，公報也提到“要堅定推進祖國和平統一進程，完善促進兩岸交流合作、深化兩岸融合發展、保障台灣同胞福祉的制度安排和政策措施，團結廣大台灣同胞共同反對‘台獨’、促進統一。”就目前台灣政治現狀來看，統一問題似乎越來越嚴峻。您認為我們要如何多團結台灣底層民眾？
**房寧：**我是贊同這一方針的。海峽兩岸的和平統一是歷史大趨勢，對此我是樂觀的。
我也做過很多關於台灣的研究，我自己本身也是“海研會”（全稱“海峽兩岸關係研究會”）理事。作為學者，我接觸、採訪過藍綠雙方，深入訪談過施明德、許信良、陳明通這些代表性人物，也訪問過連戰、宋楚瑜、吳伯雄、吳志揚等多位藍營人士。對於台灣民間，我也有一定的瞭解。
對於台灣，我們首先要肯定台灣在現代化方面取得的巨大成就，畢竟它位列“亞洲四小龍”。我們在改革開放之初，也從台灣學了不少東西，比如學習他們的外向型經濟；另外，台商在大陸的投資，也對大陸的改革開放和經濟發展起到了支持的作用。我們不能因為現在自己發展了，整體水平超越台灣了，就忘了過去的事情。
不過現在，畢竟大陸發展起來了，整個世界的格局也在變化，台灣作為一個小的經濟體，它未來很大程度上和大陸是密不可分的。這一點我覺得台灣上下也都是認同的。
我們和台灣的交往，可不只是富了部分台商。台灣很小，就2300多萬人，和大陸交往的影響，彷彿滲透到台灣所有地方，滲透到台中、台南，滲透到阿里山。像阿里山、日月潭，過去因處深山老林，經濟不發達，也就種點凍頂烏龍之類的茶葉。你想想台灣人能喝多少茶？現在銷往大陸，獲利匪淺。
大陸去台灣的自由行，對台灣而言也是筆很大的收入，因此大陸游客在台灣很受歡迎。各個縣的縣市長都堅決要求“你們得給我這邊安排個深度遊，一個團到台灣呆10天，可以在我嘉義住上三天”，諸如此類。
現在一些政治人物在那叫囂，搞得劍拔弩張。其實不是這樣的，你可以問問去過台灣的遊客，台灣人民大體還是很友善的。台灣有個説法，“藍營不過濁水溪”，我們即使到了台灣南部，到了高雄，和台灣民間也相處得非常融洽。我到哪都説“我是大陸來的”，大家都很熱情。“兩岸一家親”，這是我到那後的由衷感受。
觀察者網：經濟上，兩岸有很多合作；政治上，似乎台灣民眾裏持統派立場的越來越少了。
**房寧：**我不認為台灣的主流民意真的是要“台獨”，大多還是希望維持現狀。這也反映出目前兩岸和平統一條件尚不成熟，台灣民眾在這方面的要求還不迫切。
另外，我們研究政治，所以我們知道台灣不少民調暗藏陷阱。比如他們在做調查的時候是問“你是台灣人，還是中國人？”，將“台灣”與“中國”並列對立，而不是像我們問的，“你是台灣人還是福建人？”
總之，台灣民眾對祖國統一沒有迫切要求，但這不意味着他們支持“台獨”；而所謂的支持“台獨”，有部分是一些人士通過政治操弄形成的假象。
（作者系中國社科院政治學所公共管理研究中心主任。）
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