田士臣：美國2020財年國防授權法案，將對中國國家安全產生哪些影響？
【文/觀察者網專欄作者、中國論壇特約專家 田士臣】
當地時間12月20日星期五，正在馬里蘭州安德魯斯聯合基地參加儀式的美國總統特朗普簽署2020財年國防授權法案使其正式成為法律，此前該法案已獲美國會參眾兩院批准。這項總計7631條長達1119頁的文件將在哪些方面重塑美軍的結構和能力，從戰略、戰術角度將對全球和平安全穩定產生什麼樣的影響，中國應如何應對美國軍事力量結構和能力調整帶來的安全挑戰，值得關注。
特朗普簽署2020財年國防授權法案，同意成立太空軍作為美國第六大軍種（圖片來自央視新聞截圖）
從媒體報道看，該法案最吸引眼球的是軍餉增長3.1%和成立太空軍作為美國第六大軍種。更進一步深度分析，尤其從對中國國家安全角度，無論從近期還是長遠看，有兩點突出變化應引起中國軍方的高度重視：一是美方通過政策調整正逐步將印太戰略細化分解落到實處，在各個層面加大對華遏制；二是通過結構和力量調整深度進軍太空、網絡、極地等新疆域，搶佔新型作戰領域主導權和技術制高點。這些調整變化必將從戰略、戰術各個層面對中國國家安全產生重要影響。
美印太戰略細化調整凸顯對華遏制
美軍出台“印太戰略”以來，其背景目的、措施手段、影響範圍等一直是各方爭論的焦點，尤其印度、東盟、中國作為地區重要力量更為關注。在缺乏細節的情況下，這一概念給人的印象一直是模糊的，甚至對於其範圍是到印度洋東側的印度沿海還是一直到印度洋另一側的非洲東海岸，都存在不同認識。
容易為人忽視的是，美國提出“印太戰略”體現其作為傳統海權國家迴歸重視海權的觀念變化。從“亞太——亞洲太平洋”到“印太——印度洋太平洋”的話語轉換，首先表明美國更加重視從海權角度看待這一區域的安全局勢變化和因應。相比之下，在“亞太”的概念下亞洲大陸國家佔有比較大的比重，“印太”概念的提出折射出美國更加重視從海權角度看問題。因此，美國“印太”戰略實施將更加重視海洋國家的地位作用，重視來自海上的安全威脅和挑戰，重視從海上應對這些威脅和挑戰。
2020財年國防授權法案正是體現了這一觀念轉變，並從落地實施的角度對印太戰略做了進一步細化，使得這一概念更加清晰。首先，在自身建設上，美方進一步明晰和加快在印太區域的力量部署調整。在3月15日之前，要求印太司令部提交2022至2026財年之間所需活動和資源的評估，這些活動的主要目的是為了在印太地區執行國家防務戰略，保持維持美國對中國的相對軍事優勢，以及減少執行國防部應急預案帶來的風險。在法案生效一年內，國防部長應制定不少於三個與中國開展競爭的長期戰略，確保美國在對華戰略競爭中處於優勢。此外，在半年內要完成美海軍陸戰隊在沖繩、關島、夏威夷、澳大利亞和其他地點的部署調整。
其次，在對外關係上，美重申和強調印太地區同盟體系和夥伴關係。在重申對日韓的安全承諾時，美方專門提到了加強美日韓三方合作。針對中國在南海的活動，美方尤其強調了對菲律賓的同盟義務，明確中國對菲律賓的任何武力攻擊都將觸發美國根據美菲防務條約第四條的防務義務。
在強調與日本、韓國、新加坡、菲律賓等傳統盟友加強防務安全合作的同時，美方增加了對太平洋島國的關注，包括在印太海上安全倡議框架下對12個太平洋島國提供資金和訓練援助，加強對太平洋島國區域外軍軍事活動的戰略戰術信息情報蒐集，內容涵蓋外軍在該區域的利益、與該區域國家建立的夥伴關係以及外軍開展的演訓活動等。
最後，比較突出的是，美明顯加大了對中國的全面遏制力度和範圍。一是擴展了年度中國軍力報告的覆蓋範圍，使其增加“一帶一路”倡議、數字絲綢之路等框架下中國海外投資與中國安全和軍事戰略目標之間關係的評估；中國海警指揮關係調整對其執法地位、開展“灰色地帶”活動以及與美海軍互動的影響；以及對中俄軍事關係的評估。
二是在高科技領域，繼續限制將華為從“實體名單”中解除並對華為的出口實施許可證制度，嚴格審查中興是否遵守了與美國達成的有關協議。
三是在台灣問題上，與台灣開展在網絡安全活動方面的合作，進一步加強對《與台灣關係法》實施的評估，包括中國通過軍事、經濟、信息和外交等層面的施壓對台灣安全產生的影響。尤其在美台防務安全合作方面，除加強對台軍售等慣常動作以外，特別提出以加強台自衞能力為名促進與台灣的演訓交流機會和高級及年輕軍官互訪，以人道主義救援減災為名考慮與台灣演習及艦船互訪的可能性，以及保持在台灣海峽的經常性海軍艦艇過航存在。
四是在香港問題上，繼續對中國施壓，在非常細的操作層面對中國政府和特區政府指手畫腳，並威脅採取制裁措施。
繼眾議院之後，參議院也通過了涉港法案（圖片來自美國國會）
值得注意的是，美國與印度的防務合作關係自始至終沒有被提及，這使得印太戰略針對中國的意味更加凸顯。
太空軍獨立成軍對全球戰略穩定造成負面影響
“今天，伴隨着我們正式宣佈成立美國太空軍作為軍隊的最新分支，這標誌我們取得里程碑意義的進步。”特朗普在參加上述儀式時説，“這是一個非常重大的時刻。”
與在海軍部內部成立海軍陸戰隊作為獨立軍種一樣，法案授權在空軍部內部成立太空軍作為一個獨立軍種。作為美國武裝力量的第六個獨立軍種，太空軍也是1947年美國空軍脱胎於美國陸軍航空兵獨立成軍以來的第一個新成立軍種。特朗普從2018年初就呼籲成立太空軍，並於同年6六月指示國防部制定相關計劃，因此這也是特朗普取得的重大政治勝利。
隨着2020財年國防授權法案生效，從2019年12月20日起圍繞新成立的美國太空軍將初步採取如下動作：1.美國空軍將美國空軍太空司令部重新命名為美國太空軍，美國空軍太空司令部自此取消建制；2.原美國空軍太空司令部的16000名軍人和文職人員將直接轉隸美國太空軍，國會未給與授權僱傭新人員；3.空軍上將約翰·裏芒德（John W. Raymond）作為美太空軍司令將擔任首任太空作戰部長（太空軍參謀長），並將於2020年12月加入參聯會；4.未來60天內將在國防部內設立太空作戰部長辦公室，滿編200人，初期配備40人。國會還就太空軍的力量編程、軍備採購、2025財年前預算要求等制定了出台計劃方案的時限。
美國防部長馬克·埃斯珀在當天儀式上的講話道明瞭美國成立太空軍的背景目的：“我們基於太空能力的依賴性急劇增加，當前外太空已經發展成為一個獨立的戰場。保持美國在外太空戰場的絕對優勢正是太空軍的任務。”
美國擁有世界上最強大的航空航天力量，卻多次抨擊中國進行的合法“反導反衞”試驗。如今美國太空軍獨立成軍，謀求新型作戰領域主導權和技術制高點，勢必破壞全球戰略平衡與穩定，進一步加劇太空領域的軍事競賽，破壞國際社會防止太空軍事化、和平利用太空的共同努力。
美軍獲授權幹“髒活”加劇灰色地帶競爭
美國一直指責俄羅斯通過信息行動干預2016年美國總統大選。這種通過網絡空間利用社交媒體賬號或媒體傳播虛假信息產生輿論影響的信息行動在西方被歸類於“灰色地帶行動”，美國近年來也一直重視這種“灰色地帶競爭”。
在美國，通常情況下此類秘密的、見不得光的信息行動都是授權中央情報局負責，軍方的網絡司令部並不負責此類行動。2020財年法案首次明確授權軍方從事此類信息行動，該法案在1631條將此類行動程作“信息環境下的軍事行動。”為此，作為一種新類型的軍事行動，2020財年法案從組織、能力等方面對此做了精心設計。
一是在組織架構上專門設立“信息行動首席顧問”一職作為國防部長的首席顧問，主要負責與國防部從事信息行動有關的政策、戰略、計劃、資源、人事、標準、技術反戰等所有事項。
二是明確授權國防部長開展（包括防禦）信息環境裏的軍事行動，包括秘密行動（clandestine operations），此類行動主要在保衞美國、美國盟國及美國利益三種情形下實施，包括在作戰區域以外開展的不構成武裝衝突（熱戰）的軍事行動，其主要目的是為了環境準備、施加影響、部隊防護以及作戰威懾。
理解這一條款的核心是理解“秘密行動”的涵義。按照同一條款的明確規定，“信息環境下的秘密軍事行動”的核心要素一是指經總統或國防部長授權展開，二是秘密開展不會被公開承認。從這個角度講，軍方從事的此類秘密軍事行動與中央情報局從事的秘密行動（covered operations）在性質上沒有本質的不同。
美國國防部被授權開展信息環境下的秘密軍事行動，其對象是誰、有何目的意圖、最終達成什麼效果，按照法案目前的規定外界是被完全屏蔽的。考慮此前斯諾登所披露的美國在全球範圍內開展的大規模監控，美國開展此類秘密信息行動將會引起很多曾經收到美國監控的國家的擔憂，造成不穩定的網絡信息安全環境，從而也會引發“灰色地帶”競爭的加劇。從這個角度講，第1631條的對外影響不亞於天空軍的獨立成軍，是美國軍隊適應網絡空間信息安全環境變化的重大調整改革。
美開始加強對中國北極地區軍事活動的關注
2019年9月1日至28日，美印太司令部在阿拉斯加北極地區組織了一次由3000多名海軍陸戰隊和海警人員共同參加的“北極遠征能力演習（Arctic Expeditionary Capabilities Exercise，AECE）”，這是1987年以來在阿拉斯加舉行的首次冬季兩棲演習，凸顯了美國軍方近年來隊北極地區的重視。
美國在北極地區組織“北極遠征能力演習”（圖片來自視頻截圖）
一直以來，美國把俄羅斯作為在北極的主要戰略競爭對手。但是，西蒙·傑羅米（Simon G Jerome）對2014財年以來國防授權法案對北極問題表述的研究，2020財年法案反映了美軍北極戰略的兩個突出變化。
一是美國開始同時關注中國在北極的存在。第1238條要求關注美國在北極的軍事行動。第1620條E款則要求關注中國在北極地區國家的直接投資及其對中美北極競爭的影響，包括中國公私企業在北極地區直接或間接資助的工程項目，中國在美國、俄羅斯、加拿大、格陵蘭、挪威和冰島對外直接投資的法律環境，中國與印度、日本、韓國、荷蘭、法國等其他國家對外直接投資的比較分析，中國過去在北極地區投資油氣、礦產資源和基礎設施產生的環境影響，對中國2018年北極政策和其他官方及非官方文件的評估，以及增加美國在北極事務地位的法律和政策建議。
另一個突出變化是美軍開始重視戰術層面的行動。第1760條要求國防部制定針對北極地區大規模人員傷亡情況下開展災難救援應急行動的計劃。第1752條要求國防部指定一個或一個以上的北極戰略港口，以顯示美國對該區域大國競爭的重視。這些變化顯示美國對北極的經營正從戰略政策層面轉移到戰術執行層面，而應對中國的戰略競爭開始成為美國製定北極政策重要因素。
對中國國家安全的影響
2020財年法案中“中國（China/Chinese）”一詞共出現203次。美國學者近期發表的幾篇關於美國戰略轉移、重回大國競爭時代的文章已露出端倪，不可否認，中美之間的競爭已經從科技、經貿領域擴展至軍事領域，儘管這一大國競爭關係從開始到現在都是美國強加的。
綜上分析，2020財年美國防授權法案對中國國家安全的影響可分為兩類。第一類是長遠的戰略競爭帶來的影響，這主要集中在太空、基地、網絡等新疆域，競爭的重點是規則制定的主導權和技術優勢。第二類是美印太戰略細化調整帶來的近期的直接影響，尤其台灣、南海、香港問題，美方隨時都可能發難。
中國軍隊正在進行的改革也將進入收官之年，而這一改革在許多人看來都是主要模仿美軍的改革，尤其在“戰區主戰、軍種主建”的架構設計上。中國軍隊與美英等西方國家軍隊確實存在差距，學習先進軍隊建設理念和管理制度是後來者實現跨越發展的一條捷徑，師夷之長技以制夷本就是傳統。
但這種學習不僅限於組織架構等形式上的模仿，更應當學習借鑑西方軍隊的戰略管理模式、軍隊治理模式和法律法規制度。特別是要逐漸從注重形式程序轉換為注重內容效果，從被動反應轉換為主動塑造，從突發事件倒逼轉換為主動斷臂求生。唯有練好內功，才能因應外部安全環境變化帶來的衝擊挑戰。
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