桂華：猛然放寬城市落户限制，農民拔根成“偽中產”？

【文/觀察者網專欄作者 桂華】

中國城市化的階段

斯蒂格利茨曾説，中國城市化是影響二十一世紀的全球重大事件。至少，城市化是改變中國社會結構的重大事件。

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》，要求放寬放開大城市落户政策。全面取消城區常住人口300萬以下的城市落户限制，全面放寬城區常住人口300萬至500萬的大城市落户條件。

在繼取消中小城市落户政策之後，相關政策取消和降低大城市落户條件，同時在一二線城市堅持積分落户政策，目標是推動農村人口向三四線城市轉移。

我國城市化已經經歷了三個階段。新中國成立之後，我國建立了城鄉二元體制，限制城鄉人口流動。改革開放之後，我國城市化以每年平均1個百分點的速度提升，常住人口城鎮化率達60%左右。改革開放後，通過升學考試，農村人口接受高等教育，一部分人從農民子弟變為城市新興市民。另外一個主力羣體是農民工。農民進城務工，農村人口作為“勞動力”要素參與城市化。2018年農民工數量達到2.88億。

1982~2010年我國流動人口的分佈（圖/微信公眾號“新聞百科”）

目前，我國推行新型城鎮化，重點推進城市常駐人口落户。

取消和降低大城市落户門檻，通過户籍政策和公共服務手段，引導農村人口向三四線城市轉移，會改變城鄉關係。

保護型城鄉關係

現代城鄉關係一般通過三種方式調節：一種是行政控制，改革開放之前的城鄉關係服從計劃經濟體制；二是市場手段，用市場配置要素；三是政策調節，用社會政策干預城鄉關係。

改革開放之前，城鄉關係屬於“剝奪型”。全國人民集中力量搞社會主義建設，農業支持工業，農村支持城市。改革開放後，我國逐步建立起保護型城鄉關係。

改革開放之後，社會主義市場經濟體制逐步建立，市場在要素配置中開始發揮越來越大作用。農民以“勞動力”形式在城鄉之間流動，既破解農村農業“過密化”問題，也為城市二三產業提供優質充裕的勞動力。城市和鄉村都得到發展。

於此同時，城鄉關係並未全部按照市場方式運行。農民在市場中處於弱勢，農業在產業分工中處於低端，國家對農村採取保護型政策，加大對農村的資源轉移支付，限制資本下鄉。在初次分配環節，將農業剩餘留在農村。通過二次分配手段，向農村輸送資源，緩解城鄉發展不平衡。

依靠市場手段與政策調節的保護型城鄉關係，讓農民既享受市場的好處，又避免農民被市場吞噬。

春運期間，農民工騎摩托車返鄉（圖/新華網）

城市化轉型

城市化是一個國家和地區邁向現代化的必經過程。發展中國家追求城市化過程中，常常會出現“人口進城，資本下鄉”問題，大量人口被趕出鄉村，集聚城市，產生貧民窟，造成社會震盪。我國建立起保護型城鄉關係，城市化風險被鄉村消除。

但事情也正在發生變化。當前，城市化發生轉型。

之前的城鄉關係中，農民進城務工，少部分人進城定居，絕大部分農民工的預期目標是返回鄉村。農民工進城務工，提升農民家庭收入和推動鄉村發展。

目前，農民外出務工的目的是進城安居。農村人口從離土離鄉，進入到從鄉村“拔根”階段。

進城需要成本。農民沒有能力在一二線城市買房，也沒有能力在沿海務工地買房，絕大部分農民返回家鄉縣市購房。一些中西部地區農村40%以上的家庭在外購房，主要購房地是本地縣市城市。

從勞動力進城到大量農村人口進城定居，中國城市化向更深程度邁進。城市化推動社會結構變化。

正在形成的城鄉“三元”結構

問題在於，三四線城市化與工業化脱節。在去產能、環保督查等政策下，一些高污染、高能耗企業發展受限，三四線城市甚至出現了“去工業化”趨勢。受政策引導，三四線城市的人口集聚速度，遠遠超過當地工業化速度。

大量農村人口進入三四線城市，出現兩個後果。

一是就業難題。三四線城市缺乏足夠的就業機會。農村人口進城之後，要麼在本地就業，工資較低，收入不穩定，形成“低收入陷阱”。要麼到沿海城市打工，變成新型“留守家庭”。

二是生活壓力。三四線城市在就業機會和工資水平上，比不過一二線城市和沿海城市，但是在消費支出上卻並不低。農村人口從鄉村大量轉移進入到縣市城市，消費提高，收入甚至減少，家庭生活壓力增大。

三四線城市擴張缺乏工業化基礎，農村人口大量進入，在鄉村與一二線城市之間，以及中西部地區與沿海地區之間，形成了一個“非工非農”的結構。之前，由“生產性的鄉村”與“生產性的城市”，組成城鄉“二元”結構。目前，由“空心化的農村”、“消費性縣市城市”與“一二線和沿海地區生產性城市”組成“三元”社會結構。

“三元”社會結構帶來的挑戰

在保護型城鄉關係下，農民自由進城，同時保留返鄉權利，富有彈性的城鄉關係消除社會風險。城鄉“二元”結構被“三元”結構替代之後，風險提高。

一是城鄉調解機制失效。之前，城市與鄉村屬於兩套系統。城市收入高，消費高。農民在城市務工獲得較高收入，返回鄉村消費，“低消費，高福利”。如今，農村人口進入縣市城市生活，鄉村作為退路的功能正在弱化。離開鄉村作為“冗餘”，城市積累的風險缺乏消化途徑。

二是社會流動渠道變窄。城市化存在梯度，人口流動造成社會分層。能夠進入一二線城市的是農村中的優勢人口。相對優勢的進入地級城市。一般農民拼盡全家之力，進入縣城。最弱勢的農民，留在鄉村。我國發展的不均衡遠遠不止是城鄉之間，在一二線城市與三四縣城城市之間，以及東部沿海與中西地區之間，已經形成了高度社會分化。

三是出現一個“偽中產”羣體。一線二線城市搶人才，三線四線城市搶人口。三線四線城市依然依賴土地財政，不少地區的地方政府鼓勵農民進城，增加人口，活躍房市，通過維持房價高位，來緩解地方財政壓力。在缺乏穩定就業機會的情況下，農村人口進入三四線城市，消費像市民，收入是農民，變成了“偽中產”階層。農民和真正的城市“中產階層”是社會穩定力量。“偽中產”缺乏安全基礎，存在不穩定隱患。

按照社會結構理論，“橄欖型”的社會結構最穩定。問題在於，目前這種城鄉“三元”結構的中間部分，不是職業穩定的“中產階層”，而是由“偽中產”人羣組成。脱離土地和缺乏穩定的農村人口，大量集聚在縣市城市的狹小空間中，這樣的“橄欖型”社會結構缺乏穩定性。

政府推動農村人口進城落户，加速城鄉“三元”結構正在形成。中國社會結構正在鉅變。國家要做好戰略應對。

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