作為法律隱喻的“貓鼠遊戲”——城管執法的另一種觀察視角-呂德文

【文/呂德文】

在行政執法關係中，城管與小販分別被界定為行政主體和行政相對人，雙方行為均受相關法律規範約束。執法規則的穩定性意味着行政主體與行政相對人行為的可預期性，即便遭遇剩餘立法權問題，也可以控制在比例原則等限定下的自由裁量範圍內。然而，街頭執法者，尤其是城管處於行政體系的末端，執法場景的特殊性和執法資源的有限性決定着其與相對人之間權力和權利勢能對比的流變性。在此情境下，行政法律關係主體之行為很難在“合法”“違法”間作出非此即彼的簡單劃分；對雙方行為策略的解讀也很難直接用常規法律關係術語去實現。不過，法律隱喻“以某種特定的價值取向為前提，通過兩個事物的並置，可以發現兩種事物之間存在着事先未被注意到或未被發現的相似性”,[1]這為解釋工作的推進提供了可能性。

“貓鼠遊戲”是城管執法中最廣為人知的隱喻，不僅見諸媒體、學術作品，在城管和小販的日常話語中也廣為流傳。隱喻言説了現實，是對現實的重新描述。[2]從字面意思看，“日常”恰恰涵蓋了例行化特徵，各種活動日復一日地以相似方式進行，它所體現出的單調重複的特點，正是社會生活循環往復特徵的實質根基。[3]“貓鼠遊戲”是城管執法的“日常”，對其展開隱喻分析，很可能是理解城管執法實踐形態的有效路徑。

2015年7-8月，筆者以E市L路城管中隊副隊長協管員的身份，對城管執法的日常工作進行了參與式觀察，並深度訪談了包括中隊長、副中隊長在內的19名城管員和協管員，以及11名小販。期間，筆者聽到最多、體會最為真切的是城管和小販間的“貓鼠遊戲”這一日常實踐。它是城管和小販間對抗性關係和默契互動的合體：城管見着小販，本能地會作出“驅趕”的身體姿態；相應的，小販見着城管，也會擺出“退縮”的模樣。然而，他們雖相互干擾、周旋，卻總是默契有加、鬥而不破。哪怕是一不小心擦槍走火、爆發衝突，也僅僅是遊戲的高潮而已，過後又反覆如初。

一、城管執法困境及法律解釋

依據1996年實施的《中華人民共和國行政處罰法》第16條關於相對集中行政處罰權的規定，全國絕大多數城市在2000年以後建立了城管執法體制。自此以後，城管和小販間的執法衝突就成為引人注目的事件。對此，學術界形成了對抗性和默契互動兩個解釋視角。一方面，受城管執法衝突事件的刺激，人們習慣於將城管與小販之間的關係被簡化為“追逐”和“反抗”的對抗性關係，並據此建立了支配/反抗等系列街頭政治議題。[4]這一解釋甚至溢出理論界，塑造了日常話語實踐中“城管打人”鏡像。[5]另一方面，隨着經驗研究的開展，城管與小販之間的默契互動關係受到了越來越多的重視。[6]具體説來，城管具有的自由裁量權使之與小販之間可以找到合適的相處方式，迴避了簡單的對抗性關係；[7]在空間實踐意義上，“違規空間”“灰色空間”“試錯空間”等是城管和小販的共享空間，城管無法完全宰制小販，他們事實上是和平共處的。[8]

按照形式法治的理論假設，無論是執法衝突，還是默契互動，都表明當前的城管執法嚴重偏離法治軌道，亟需通過立法調整以實現依法行政。[9]因此，“治理小攤販並不難，各國有着近乎共同的答案”。[10]可在實踐中，小販治理是名符其實的世界性難題，無論是歐美發達國家城市，還是第三世界城市，都不同程度地受困於此。[11]

值得注意的是，一些基層執法研究對城管執法困境作出了不同於形式法治的解釋。其認為，執法衝突的發生有其結構性原因：執法矛盾向城管集中、政府行政決策風險向城管轉移、執法受益者是“沉默的大多數”。[12]在這個意義上，城管執法吸納了社會矛盾以及多元利益需要所產生的緊張關係，需在法治的動態運行中實現城管執法的法治化，解決城管執法困境。[13]這些解釋區分了作為價值理念的法治與作為制度實踐的法治，強調城管執法困境是由超出於形式法條的更為宏大的制度約束形成的。不過，這些研究未能注意到的是，城管執法雖受結構性約束，但其法治實踐過程卻有極強的主觀能動性。説到底，自由裁量權的運用不僅受相關法條及比例原則的約束，同時也受一線執法者經驗、知識乃至於意識形態的影響；反過來，行政相對人的複雜行動，也是基於對相關法律的理解。

關於城管執法的認知，是建立在相關隱喻的基礎之上的(見圖1)。傳統上，公共行政或執法過程要麼被認為是一門科學，要麼被看做是一種藝術。社會設計隱喻則將行政或執法活動視作一個自由開放的背景，行政或執法過程是辯證的、創造性的。[14]官僚制行政將執法視作一門科學，執法過程被認為是理性、機械的，具有確定性；而街頭官僚理論強調一線人員的自由裁量權和實際政策制定能力，事實上將街頭執法活動視作一種藝術，執法過程被認為是雜亂的、適應性的過程。“貓鼠遊戲”隱喻的法律現實則是，城管執法是城管和小販在特定的時空約束下即興創作的過程，執法過程既非機械而具有確定性的，亦非雜亂無章、被動適應的，而是經由溝通行動而達成的臨時妥協。據此，“貓鼠遊戲”更接近於社會設計隱喻。

既有理論很難對城管執法的相關法律事實做圓滿解釋，這很可能是因為這些看似矛盾的解釋源自於相同的法律認知，即它們基本上都參照了以國家機器隱喻為基礎的現代法治觀。具體説來，城管和小販間的對抗性關係及默契互動關係的兩種解釋，就其理論譜系而言，都源自於科層法治假設。而科層製作為現代組織理論的濫觴，是典型的有關機器的組織隱喻。[15]自從韋伯官僚制概念提出以來，具有精確化、非人格化、清晰性、一致性、嚴格服從等特點的科層組織就被認為是現代社會組織的理想類型。[16]在科層法治視野下，城管執法活動也應嚴格遵循行政理性化原則，[17]城管與小販間的對抗性關係是由行政執法部門濫權造成的。而對城管和小販間的默契關係的解釋，其主要理論依據是街頭官僚理論。這一理論雖然合理地解釋了一線行政反科層制現象，但並未否定科層制的基本原則，本質上仍屬於如何更好地“在機構中控制官僚”這一經典議題。[18]如果既有理論無法提供圓滿解釋，那麼，到底是什麼樣的法律認知在支配着城管執法過程？為回應這一問題，本文將採用法律隱喻視角，迴歸到“貓鼠遊戲”這個“日常”中去理解城管執法機制的實踐邏輯，以期對城管執法困境做另一種可能解釋。

二、“貓鼠遊戲”法律隱喻的結構

隱喻的本質就是通過另一種事物來理解和體驗當前的事物。[19]通常情況下，人們通過對始源域(往往是可以身體體驗的)的跨領域映射，讓目的域的概念獲得感性意象。[20]在認知語言學看來，隱喻不僅是詩意的想象和修辭多樣性的一種策略，還是我們思想和行為所依據的概念系統的基礎；而這些概念系統不僅關乎我們的思維能力，也同時管轄着我們日常的運作。[21]在這個意義上，“貓鼠遊戲”不僅是一種法律修辭，是對城管執法實踐的一種形象化闡釋，也規定着城管執法的行動框架。

就隱喻性概念的生成而言，“沒有什麼人類本能比領地觀念更為根本”, [22]人們習慣於在其周圍加上界限以界定領地，從而對物體進行量化。為闡釋現代國家治理實踐，學者們創造了諸多具有空間隱喻色彩的分析性概念(見表1)。

 “貓鼠遊戲”也是一個隱藏的空間隱喻。在一般情境下，“貓鼠遊戲”是一種“街頭遊戲”。而在街頭行政和執法隱喻中，“街頭”空間特質是流動陌生的，是行政現場的感性意象。[28]並且，街頭執法的日常術語如守控、驅趕、巡邏、躲避等，都屬於隱喻系統。只不過，“貓鼠遊戲”隱喻包括多重象徵連接關係(見圖2)。在象徵關係中，X→Y聯繫是“本質固有的”；而Y→Z聯繫是“隱喻性的”，當這種聯繫約定俗成之後即成為“符號”。[29]就街頭執法而言，貓鼠關係特指執法者與執法對象之間的關係，它長期隱喻“警察-小偷”關係模式。將城管和小販也比擬成貓、鼠意象，顯然是“城管-小販”與“警察-小偷”關係模式之間有共同的心靈觀念。

從隱喻原型的物理形態看，國家作為一個權力場域的表現形態是不一樣的。辦公室、圓形監獄是完全封閉的空間，競技場和劇場是開放性空間。而權力集裝器既指學校、醫院、監獄等封閉場所，又指邊緣地帶的開放或半封閉場所。空間封閉性越強，邊界越清晰，國家機構的凝聚力和控制力就越強，執法對象越容易受到執法者的絕對宰制；而在開放性空間，執法者即便佔據主導地位，也無法真正宰制執法對象。從國家治理的空間意象來看，“貓鼠遊戲”隱喻更接近於權力競技場。米格代爾認為，國家作為“一個權力的場域”，受國家觀念與實踐二重性的形塑。[30]一方面，國家普遍被認為是具有凝聚力和控制力的組織；另一方面，在實踐中，國家並非有機、未分化的行為者。具體到街頭執法實踐，街頭執法者雖代表國家機器，行使專斷權力具有無可置疑的正當性。但是，街頭執法者所具有的自由裁量權和實際政策制定能力，使得其並不一定機械執行上級政策；並且，街頭空間的特質，為執法對象的逃避、反抗提供了可能性。因此，在人們的深層觀念中，相互周旋反而是街頭執法的常態。

隱喻是一種富有想象力的理性，“新的隱喻可以創造新的理解，從而創造新的現實”。[31]貓鼠遊戲包含了複雜的、甚至於相互對立的關係模式，包括強/弱、支配/被支配、壓制/反抗、驅趕/逃避等客觀結構，以及對“周旋”這一關係模式的身體體驗。這在一定程度上創造了對城管執法實踐的新理解：城管執法中的對抗性和默契互動關係並非水火不容的，而是有機融合的。“貓鼠遊戲”之所以創造了城管執法“新的現實”，是選擇、壓縮、組合、過濾等一系列隱喻工作機制“轉換生成”而來的。[32]概言之，在城管執法實踐過程中，城管和小販相互周旋的涵義系統主要包括兩個意義項：①日復一日，重複循環；②因生存和工作使然，具有不同身份和職責。一般而言，遊戲有三個意義項：①虛幻的；②參與者的動作、語言順序，以及允許或禁止的行為，都有規則可循；③在特定時空限制內活動。當“貓鼠遊戲”隱喻投射到城管執法實踐中時，剔除了“虛幻的”這一項，聚焦於“遊戲規則”項，並將“特定時空限制”合併到聚焦點。這樣，在“貓鼠遊戲”隱喻的映射下，形成了城管執法的新認識：城管執法是城管和小販在街頭空間中依照特定的遊戲規則相互周旋的過程。“貓鼠遊戲”超越了對抗性和默契互動關係非此即彼的認知範疇，為城管、小販以及潛在的圍觀者提供了新的認知框架，使得城管執法以一個全新的實踐邏輯展開。

三、作為遊戲場的街頭空間

在城管執法過程中，街頭不僅是一個物理空間，更是權力實踐的場所，是“貓鼠遊戲”得以發生的遊戲空間。在空間生產理論看來，只有通過對空間的解碼，才能揭示一個社會的空間實踐。[33]同理，只有通過對街頭社會空間的解碼，才能解釋“貓鼠遊戲”的空間實踐形態。

街頭不僅是一個物質空間，還隱喻着“邊緣空間”。具體而言，邊緣化、縫隙化空間不僅在現實空間中有着特定的位置，而且總是對應着特定的社會階層，契合着一定的社會結構和社會運作機制。[34]從L路的街頭空間形態看，它不僅在物理形態上表現出邊緣化、縫隙化的特徵，且在社會空間性質上也有顯著的“邊緣空間”特徵。邊界劃分了一個高度可見的地方：在這個地方，國家可以動用自己的力量予以保護、巡查、控制。[35]相較於行政機構、學校、醫院、監獄等國家權力的核心地帶，街頭處於國家治理的“基層”“一線”“現場”，可謂是國家“邊界區”, 國家控制力要弱小得多，權力姿態也要顯得更為模糊。

街頭空間邊緣化特徵的形成，是社會空間區域化機製造成的結果(見表2)。區域化不僅包括空間的局部化，還涉及了與各種例行化的社會實踐發生關係的時空分區。[36]在城管執法中，區域化主要表現在三個方面：①街頭空間的局部化。具體而言，小販通過對街頭空間的佔據和利用，使得其物權性質發生變化；②城管執法的時空分區。即城管部門通過正式和非正式的時間表，實現時間的區域化；③執法機構內部的區域化。行政區劃、部門職能劃分以及上下級之間的分工，都在客觀上導致執法權的分裂。區域化在實現區域內部的配置性資源和權威性資源集中的同時，也製造了區域之間權力實踐的邊界區。客觀上，街頭空間是不同階層、不同觀念、不同經濟行為相會、接觸、融合、毗鄰的地方，國家權力的“本意”並無可能完全在此實現。

街頭空間實踐形態為“貓鼠遊戲”提供了絕佳場所。在物質空間意義上，街頭具有“灰空間”的特質——它在內部空間和外部空間之間起着中介、連接、鋪墊、過渡作用，從而使兩種不同性質的空間走向融合。[37]在街頭，小販通過放置和利用遮蔽物(如遮陽傘、橫幅、擋板、屋檐、台階、欄杆)，佔據與利用小空間(如放置桌椅、擺攤設點、駐足停留)，讓街頭這個純公共性的開放空間也具有封閉性和私人物業性質。小販在“灰空間”休閒、營生、避難，藉此與城管、消費者、路人等建立多種社會關係。小販需要生存、消費者需要服務、路人需要通道、城管需要秩序，他們之間的關係是相互依存、互相掣肘的，製造了社會空間意義上的城管和小販“呆在一起的可能性”。[38]

從城管和小販的空間實踐看，城管部門利用“製圖術”[39]對實際存在的街頭空間重新進行地理編碼，塑造了“可治理空間”。如福柯所言，權力是空間化了的，“物理”權力“玩弄一整套空間、線條、格網、波段、程度的遊戲”。[40]L路城管中隊為了更好地實現對街頭空間的巡查和控制，制定了工作時間表，並將全路分為幾個守控點位，配以相應的執法力量(見表3)。

在日常治理過程中，L路城管中隊實行班組制，班組成員包括1名片長(帶隊城管)和16名協管員。其中，帶隊城管按行政事業單位規定的工作時間表正常上下班(每天8小時工作制，週末不上班)；協管員則實行兩班倒(早班7:00-14:00；晚班14:00-22:00)，每班8人。班組制在實際工作中又進一步分成三個小分隊。如表3所示，L路城管中隊根據街頭空間的特徵、人流集聚情況等綜合因素考量，選擇了四個點位作為布控地點。其中，X路車站是L路的交通樞紐和地理中心，片長親自守控，並在附近安排了一個執法崗亭，布控了3名協管員，配備呼台、執法記錄儀及執法車。L路菜場及B廠也是人流聚集、小販較多的區域，也分別作為布控點。由於協管員沒有執法權，各小分隊只開展巡查、勸阻等管理和服務工作，並不採取“暫扣(經營物品、工具)”等執法措施。在協管員管理無效的情況下，帶隊城管從各個點位調集人員、裝備集合到執法點位展開正式執法工作。

工作時間表、班組制和守控點位的結合，實際上是時空分區和執法機構內部區域化的有機結合，是街頭執法實踐中將特定區域“可治理化”的過程。只不過，如表2所示，城管部門“可治理空間”的塑造，也在同時生產出小販的機會空間。L路城管中隊不僅在內部製造邊緣空間和縫隙地帶，且其作為最基層的執法單位，還存在由行政區劃、職能劃分及層級製造成的縫隙。小販可以充分利用城管部門的時間差、執法強度差異、執法力量配備不均衡，以及游擊區、交叉地帶、自由裁量等“邊界區”，獲得自己的機會空間。

街頭作為“貓鼠遊戲”的遊戲空間，意味着遊戲參與者有“呆在一起的可能性”。只不過，對於城管和小販而言，他們的空間實踐方式有所不同。在控制辯證法的視角下，處於支配位置的個人或羣體所運用的全部控制策略，均在居於從屬地位的個人或羣體那裏喚起了反對的策略。[41]城管部門通過區域化機制，利用時間表、製圖術等“微小”的權力技術，塑造了街頭的可治理空間，從而實現了對街頭空間的支配。而小販則通過游擊戰術，為自己獲得機會空間。城管和小販在街頭空間的運作類型，具有策略和戰術之分。[42]城管通過對行政資源與控管對象之間力量關係的計算，建立了可視、可控的“專屬地點”；而小販只能在城管劃定的“地點”中利用“機遇”並依賴於“機遇”，他們不可能建立一個全面計劃，也無法建立自己的“專屬地點”。

簡言之，對於城管和小販而言，街頭是一個充滿諸多可能性的第三空間。[43]它雖屬於“被統治的空間”，卻從從屬的、外圍的、邊緣化了的領域誕生了反抗統治秩序的“反面空間”。“實際的”，或者説正在經歷着的街頭空間，並不簡單受制於支配/反抗二元對立關係，而是隱藏着巨大的可能性。這個可能性，在“遊戲”過程中展現得淋漓極致。

四、“貓鼠遊戲”規則及計策運用

作為一個在日常生活中甚為常見的遊戲，城管和小販對“貓鼠遊戲”規則瞭然於胸。乃至於，只要進入街頭這個遊戲場，一種天生的遊戲感便會油然而生，他們“生於遊戲，隨遊戲而生”。[44]每個社會都有自己特殊的遊戲，在遊戲空間中，“計策與環境相適應”。[45]“貓鼠遊戲”所隱喻的城管執法規則，同樣存儲了城管和小販隨機應變的行動圖示(見圖3)。簡單説來，城管執法具有明晰的和特殊的規則，它規定了城管和小販的行動框架(原則、底線等)；但人們對計策的使用，卻是根據具體情境隨機應變的。

如上節所述，受街頭空間特質的影響，無論願意與否，城管在大多數情況下會懸置其在遊戲空間中的宰制地位，而將“服務、管理、執法”融合為一體。在長期的實踐過程中，城管執法形成了三條穩定的基本原則，並儲藏了諸多行動圖示：

①班組制。這一組織原則包括“一人為私、二人為公”[46]及“城管帶班制”兩條底線。根據《行政強制法》，在具體的城管執法活動中，單個城管(協管)無法完成合法合規的執法行為，其行動圖示的選擇只包括守控、驅趕這樣的管理措施。只有在正式城管帶班，且在2人以上的情況下，才能實施“暫扣”等強制措施；

②三步式執法。時至今日，“三步式執法”已成為行政執法領域的基本程序。“三步式”是指：教育→警告→執法，它們同時構成了城管隊員的行動圖示。在L路城管中隊，一步式地啓動行政處罰措施已基本上不存在。通常情況下，城管部門會對初犯者採取教育措施，並以教育之名瞭解小販的基本情況。但是，幾乎沒有哪位城管認為教育措施會起效果，因而都會隔斷時間再去“警告”(包括下達“温馨提示單”等正式手段，以及言語威脅、驅趕等非正式手段)，以此樹立城管執法的權威。只有在多次博弈之後，才會採取強制措施；

③疏堵結合。疏堵結合可謂是城管系統最為明晰且特殊的規則，[47]它在一定程度上改變了城管執法工作的性質，即從管理、執法為主轉化為服務為主。在疏堵結合原則支配下，城管執法強度表現出自低向高的規律，形成了“幫扶→容忍→整頓”連續譜。

大致而言，小販也有三個行為邏輯，且每個行為邏輯裏也儲藏有相應的行動圖示。

①安全第一。絕大多數小販對擺攤設點的非正規經濟性質有準確的認知，對其在街頭空間中的被支配地位也瞭然於胸。因此，安全第一原則是小販行當裏的共識。確切地説，保證人身安全以及經營工具、物品的完好無缺，本身就納入了小販經營活動的成本收益分析之中。安全第一原則決定了小販在面對城管執法時，是採取守勢的。根據對具體情境的安全性評估，小販會在安全第一原則的行動圖示儲藏庫中採取迴避、逃離及求情等策略；

②謀利性。歸根到底，小販是一種非正規經濟活動。小販經濟效率之來源，不僅源自小販自僱性質延伸而來的勞動力較低以及經營策略的靈活性，還源於免除了税收、租金等負擔。故而，謀利性原則的行動圖示，是最大程度地佔用公共空間(進而延長經營時間)。拖延、漠視、迴避等行動策略，不僅是安全第一原則規定使然，更是一種最大程度佔據公共空間的時間戰術；

③生存邏輯。無論是國內還是國外，作為社會空間的街頭都具有鮮明的意識形態內涵，它普遍被認為是失敗者的避難所。[48]E市小販經濟的發展，與上世紀九十年代的下崗潮有密切關係。從筆者的調研看，進城農民早已代替下崗工人成為小販主體，也極少有小販真是因走投無路而被迫擺攤設點的。但小販所內含的“討口飯吃”的意義卻被完整地延續下來，為小販應對城管執法提供了行之有效的行動圖示。因此，絕大多數小販在面對城管時，都會不自覺地採取求助、訴苦等策略以博取同情(寬大處理)，一些小販甚至採用“弱者的武器”來反抗城管執法。

城管執法的每一個原則和行動圖示，都在小販那裏激起了回應。“貓鼠遊戲”規則的本質是，城管和小販在行動框架範圍內，在各自行動圖示儲藏庫中選擇合適的“計策”，形成了一種特定且明確可察的對應關係。

小販治理是一種行政執法行為，這就決定了在“貓鼠遊戲”規則中，城管佔據了優先“出牌”的特權，小販只能在此基礎上作出反應。“按常理出牌”的話，城管和小販在行動圖示上具有一一對應關係：守控-漠視、驅趕-拖延、執法-迴避、教育-拖延、警告-漠視、幫扶-求助、容忍-訴苦、整頓-反抗。

大體而言，城管的執法策略以佔據空間，建立“專屬地點”為特徵，而小販的響應性行動則具有鮮明的“打時間差”的戰術特徵。比如，城管守控，小販以漠視回應之，輕易佔據了啓動下一步行動的準備時間；城管驅趕，小販以拖延戰術回應，既可消耗執法資源，又在拖延過程中打了個時間差；直到城管啓動執法程序“清場”，小販才回避等待下一次機會。

可見，城管雖佔據了“優先”出牌的權利，但小販的響應性行動並不被動。事實上，小販儲藏庫裏的行動圖示並不比城管少。只不過，雙方“出牌”都受制於那些不言自明的遊戲規則。一旦“亂出牌”“出錯牌”，便可能陷自身於不利處境中。當然，偶爾“不按常理出牌”，也可一時陷對方於不利處境中，但這一投機行為並不能改變雙方的戰略態勢。

在實踐中，空間、議題、時間的敏感度會決定場域性質，進而直接影響城管執法文化。[49]換言之，城管和小販對某個具體“計策”的選擇，是依據雙方共處的特定情境作出的，而每一種情境都是諸多“計策”的隨機組合(見圖4)。

借用戰爭隱喻術語，[50]“貓鼠遊戲”有四個情境：

①遊擊。其戰略態勢是城管強、小販弱，但城管雖佔據了主要空間，小販也可以利用時間戰術建立“游擊區”。在遊擊情境下，城管和小販間的典型關係是“驅趕-迴避”。這一行動圖示最能反映兩者強弱關係明確，卻無宰制關係的情境判斷。但是，在每一次具體的執法行動中，兩者都會依據細微的情境變化作出試探。比如，城管為了強化對某一“專屬地點”的管控，有可能臨時加強守控力量，減少巡查範圍；也有可能為了擴大實際管控範圍，而削減對特定點位的守控力量。相應的，小販很可能為了延長佔據某個地理位置優越的攤位，而使用漠視、拖延等戰術；也可能根據人流情況，而主動迴避城管，擴大流動性；

②對峙。其戰略態勢是城管和小販勢均力敵，城管仍然佔據了主要空間，但無能力襲擾小販。小販則建立了穩定的根據地。在對峙情境下，城管和小販間的典型關係是“守控-固定”。這一關係也是諸多計策”的組合。通常情況下，城管要保證守控範圍不縮小、重點地區不失控，就得輔以“邊界區”的巡查、襲擾，以防止小販的蠶食策略。同樣，小販要鞏固其游擊區，既要通過漠視、拖延等策略消耗城管的襲擾力量，又要通過迴避、反抗等策略來一步步侵擾“邊界區”；

③淪陷。在特定的時空條件下，城管或主動或被動地一線棄權，小販處於放任自流的狀態。表面上看，失控情境意味着雙方並不存在行動圖示的選擇問題。實質上，失控情境隱藏着城管迴避、退縮、重新調配力量等諸多策略，而小販也需隨時保持警惕，預備好響應措施；

④衝突。衝突情境是城管和小販對抗性關係的外顯化，往往是因為互相挑戰了對方的根本原則和底線，使得雙方都選擇了短兵相接的行動圖示。絕大多數衝突情境發生在執法整頓期間，這是因為它很容易挑戰一些小販的安全第一原則。

“計策”並不只是情境產物，它反過來會影響情境轉化。在遊擊情境中，一旦城管採取守勢，減少對小販的襲擾，則小販很快就會找到他們所認可的攤點，與城管重點守控的點位遙遙相對，形成對峙局面。處於對峙情境中的城管，如加強巡查，則小販的流動性會增加，兩者又會退回到遊擊情境中。一旦城管實行一線棄權，則其守控點位很快就會變成為熱門攤點，[51]陷入失控情境中。

在多數情況下，暫時的失控情境往往是“清場”的徵兆。因為，這實際上是城管中隊將各個點位的守控隊員集結起來，集中對各個重點部位開展聯合整頓行動。整頓行動以“暫扣”措施為主，來不及撤退的小販，很容易被迫反抗，進而陷入衝突情境之中。

當然，聯合整頓只是一種“玩弄時間的策略”。[52]突然襲擊、當場發現、先發制人等“提速”戰術，並不符合城管部門的空間策略，且不可持久。隨着小販漠視、拖延等時間戰術的運用，衝突情境很快就會轉化到遊擊、對峙等情境中。在這個意義上，衝突情境並非“貓鼠遊戲”的異數，也並不意味着城管或小販破壞了遊戲規則。恰恰相反，衝突與遊擊、對峙、淪陷等情境一道，為城管和小販間相互周旋提供了情境假設。

五、“貓鼠遊戲”的常規程序

在情境術語中，城管執法規則實際上是城管和小販在“貓鼠遊戲”表演過程中預先確定的行動模式，可稱為“角色”或“常規程序”。[53]在街頭空間中，城管和小販已經發展出了一種社會關係，形成了特定的權利與職責。在這個意義上，他們所扮演的“貓”“鼠”角色，包含着諸多角色；不同角色在不同的情境條件下向社會展示。

在“貓鼠遊戲”的隱喻結構中，“貓/鼠”隱喻的社會關係是“支配者/被支配者”關係。在街頭空間實踐中，城管和小販對這一社會關係的解讀甚為複雜，它包含着多重角色認知。

①執法者/違法者關係。城管作為一個行政執法機構，其工作人員習慣於將小販治理行為界定為執法活動。在“貓鼠遊戲”過程中，城管總會在有意無意間宣示其執法者的身份、制服、裝備，乃至於“不容分説”的動作、語言等等，都是執法者角色扮演的“道具”。通常情況下，執法者身份的建構建立在違法者身份認定的基礎之上。城管通過宣讀法條、貼上温馨提示單或某些情況下説“你在犯法！”，給小販貼上了“違法者”標籤。在一定程度上，城管在街頭空間中的支配地位，是通過執法者/違法者的關係建構來實現的。只不過，小販在通常情況下並不接受“違法者”標籤；[54]

②管理者/越軌者關係。就城管執法的實際而言，城管部門在更多情況下將自己的角色限定為“管理者”。從管理者的權利和職責看，城管仍然保持了對街頭空間的支配權利，但其工作職責主要是維持普遍認可的秩序，而非簡單地遵從法律規定。通常而言，管理者更願意將小販視作“情有可原”的“越軌者”；而絕大多數小販也更願意接受這一角色定位。[55]

管理者/越軌者的關係定位，符合街頭空間特質，即“違規”是城市中共享的社會空間，它借用道德主義消解法律主義。[56]在這個意義上，貓鼠遊戲就不再是簡單的執法活動，而是執法者綜合考慮政府、小販、市民等各個利益相關者對公共空間的訴求，建立和維持一個穩定的街頭秩序；

③服務者/求助者關係。“服務者”是城管部門近些年來為回應公眾質疑、增強合法性而建構起來的社會角色。“服務者”角色一直隱藏在羣眾路線中，這一角色的重新建構，為“柔性執法”實踐提供了依據。[57]客觀結果是，城管對“服務者”角色的建構，激勵了小販極力凸顯其“弱勢”身份，“求助者”成為小販最為普遍的角色認知。[58]

在“貓鼠遊戲”中，城管和小販的角色認知逆向而行(見圖5)。為了爭奪街頭空間的支配權，獲得情境定義主動權，他們往往按照對自己最為有利的角色認知行動。就“支配者/被支配者”的實質關係而言，城管支配權由大到小的序列是“執法者→管理者→服務者”；而小販支配權則在“違法者←越軌者←求助者”間排序。

據此，城管和小販對各自的角色認知，很多情況下是錯位的。即，城管“執法者”角色的建構往往建立在小販“違法者”的標籤化上；但小販恰恰並不認可自己是“違法者”，對城管“執法者”的角色認知也最弱。而小販最為普遍、也最為強烈的角色認知是“求助者”，繼而對城管的角色期待是“服務者”，但城管恰恰不太認可其“服務者”的角色。就“貓鼠遊戲”的實踐形態而言，“執法者/求助者”和“服務者/違法者”反而是常見的角色互動關係。當然，在“各退一步”的意義上，“管理者/越軌者”的角色互動關係是雙方都能接受的認知模式。

故而，“貓鼠遊戲”情境往往是城管和小販角色互動過程中的“臨時妥協”——城管和小販通過選擇合適的行動圖示，共同促成了遊擊、對峙、淪陷、衝突等情境，但並不意味着他們對這些情境的定義具有真實一致性。

遊擊、對峙主要體現的是“管理者/越軌者”角色互動關係，它符合那些遊戲經驗極為豐富的城管和小販的情境定義。但對於具有進取心的城管以及新入行的小販而言，這一模稜兩可的情境定義並不一定符合他們各自理想的角色認知。前者認為自己是具有絕對宰制力的執法者，後者則認為自己是需要照顧的“弱勢羣體”。

他們之所以共同接受遊擊、對峙等情境定義，是因為在某個特定的問題上，一方的觀點為另一方接受。比如，儘管城管和小販都希望全面、持續地控制街頭空間，但時間差、交叉地帶等客觀存在的“邊界區”，導致任何一方都無能力完全佔據，這是遊戲共識。

淪陷、衝突體現了“執法者/求助者”和“服務者/違法者”間的角色衝突，這兩個情境在“臨時妥協”的意義上，似乎並不成功。只是，在絕大多數情況下，這兩個情境同樣是城管和小販“運作一致”的結果，他們的一致期望是避免發生情境定義的公開衝突。具體而言，儘管身處於衝突、淪陷情境中，但雙方都不認為這種情況是合理、可持續的。無論哪一方在特定情況下製造衝突情境，都僅僅是為了通過沖突來重新確立支配權，在下一輪的遊戲中獲得先機而已。[59]

並不是説所有情境都是城管和小販“臨時妥協”或“運作一致”的結果。尤其是衝突情境，它在一些特定的情況下真實反映了情境定義的崩潰。就筆者所經歷的執法衝突事件而言，衝突大多源自於那些無意的動作(如雙方的挑釁性言行)、不合時宜的闖入(如圍觀者、媒體的介入)，進而製造了在場人的慌亂、不安、尷尬、緊張等情緒。[60]換句話説，衝突並非城管或小販一方有意製造的，而是意外因素導致了情境轉化。

遊戲意識源自於遊戲經驗，是遊戲空間客觀結構的產物，並使遊戲獲得一個主觀意義。[61]城管執法過程並不嚴格按照相關法律法規行事，而是遵循“貓鼠遊戲”規定的行動圖示，這是因為他們已經熟悉了街頭空間特質，對各自的複雜角色有清醒認識。由於雙方對理想角色的認知並不相匹配，他們的情境定義因而具有“臨時妥協”特徵，這導致情境轉化成為常態。故此，“貓鼠遊戲”雖由一系列原則和行動圖示等構成的常規程序控制，但遊戲過程卻是隨機且充滿偶然性的。

六、“貓鼠遊戲”與城管執法的法治化

不同的法律隱喻，很可能源自於空間隱喻原型的本質區別。在具有代表性的國家治理分析性概念中，除了劇場國家隱喻主要指向傳統國家形態外，辦公室、圓形監獄、集裝器等具有封閉性容器特徵的隱喻都從不同側面反映了現代國家“機器”的專斷性、理性化等特徵。

在西方法律思想史中，國家機器是利維坦和牧羊人隱喻嬗變的結果。在霍布斯的描述中，利維坦代表着自然的政治統一體，是人類社會避免叢林法則的產物。[62]牧羊人隱喻則將執政者視作牧羊人，羊羣則是被治理者，牧羊人分配食物，引導羊羣，指出正確的方向。只不過，在柏拉圖那裏，牧羊人並非城邦權力主體，而只具有輔助行政功能。[63]

利維坦隱喻和牧羊人隱喻在揭示現代國家本質特徵上都發揮了重要作用。18世紀以後，作為一個政治符號，利維坦這個巨人形象的主權代表人已經從內部死亡，但作為機械裝置和機器的國家仍然運作良好，絕對王權國家變成了一個技術工具。[64]而在福柯看來，到18世紀，源自基督教牧領制度的治理術進入政治領域，使得國家對社會的控制已不如國家的“治理化”那麼重要，現代國家就此形成。[65]由此，利維坦隱喻和牧羊人隱喻最終指向了現代國家機關的理性化邏輯。

“貓鼠遊戲”並不是一個附屬於國家機器隱喻下的執法策略，更不是一個“非法”的濫用執法權現象，而是一個獨特的城管執法機制。在米格代爾看來，韋伯所描繪的理想型國家——壟斷合法暴力並通過理性治國，並不符合現實。[66]從隱喻原型看，競技場具有開放性容器特徵。這就決定了，國家僅僅是社會力量之一種，它只有在支配與反支配的競技場中通過鬥爭和妥協、衝突和聯合才能爭奪主導權。

不難發現，在“貓鼠遊戲”實踐中，街頭是一個支配和反支配的競技場，城管和小販既有鬥爭、衝突，也有妥協、聯合。簡言之，“貓鼠遊戲”本身就是自成一體的城管執法機制。“貓鼠遊戲”隱喻框定了城管執法的話語、思維和行動；它不僅定義了城管和小販關係的遊戲規則，也建構了他們的具體行動。

主流解釋往往將城管執法過程中的“貓鼠遊戲”視作一種非正常的法律現實，認為其既不符合形式法治的要求，執法過程極不嚴肅，甚至出現執法犯法、粗暴執法等問題；也不符合實質法治理念，認為其侵害了弱勢羣體的人權。然而，本文的分析顯示，城管和小販事實上共享一套與“貓鼠遊戲”相關的法律認知，他們甚至將那些爭鋒相對的話語援引為遊戲規則的一部分。

在“街頭”這個具象化了的場域中，城管執法融合了支配與抵抗、衝突與妥協、策略與戰術等諸多對立統一的政治行動，“相互干擾、相安無事”是完全可以被預見的。恰恰是“貓鼠遊戲”這一法律隱喻建構了穩定的兼顧不同法律主體及目標的執法秩序。現如今，極少有城市的執法者否認小販存在的合法性，哪怕是在法律上明確指向“禁攤”，在實際街頭執法過程中也普遍運用疏堵結合、柔性執法等措施，為小販留下生存空間。反過來説，也極少有小販認為其對公共空間的佔有理所當然，哪怕他認為這是其應有的權利，但也僅僅將之理解為政府有照顧窮人和弱勢者的責任，是為生計提出的特殊要求。

在這個意義上，“貓鼠遊戲”並非一個雜亂無章、被動適應的執法過程。恰恰相反，“貓鼠遊戲”包含了極強的法律建構過程。比如，“貓鼠遊戲”的前提是街頭空間的區域化，而區域化是現代國家建立法律秩序的典型表現。並且，“貓鼠遊戲”嚴格遵循一些不言自明的遊戲規則，而這些遊戲規則也是由國家法律法規“明文規定”延伸而來的，如城管帶班制、三步式執法、疏堵結合，恰恰是依法行政原則的具體化。很大程度上，“嚴格執法”也是“貓鼠遊戲”的內在邏輯之一。

在“貓鼠遊戲”的實踐過程中，小販間公開聯合、長期佔領某一個空間位置，是不被允許的，小販與城管之間並無集團性的談判空間。[67]這恰恰説明，行政執法過程看似充滿討價還價策略，卻遵循着基本的法治精神。這是因為，“貓鼠遊戲”的生成亦與城市管理的法治化進程密切相關。

首先，執法者採取一系列的微小技術，運用空間分配、活動編碼、時間積累和力量組合，使得行政執法權在街頭空間中得以確立，這是多年來國家加強相對集中行政處罰權建設的結果。其次，城管部門普遍採用疏堵結合、柔性執法等微觀權力技術，有效制約了權力濫用，並客觀上為執法對象留下了機會空間，這顯然也是過去多年文明執法建設的成果。

可以預見的是，“貓鼠遊戲”仍將長期存在，但遊戲規則的法治精神會越來越強，如執法衝突這樣的情境崩潰亦會越來越少。

（本文原載《中外法學》，作者授權觀察者網轉載，註釋略。）