李長安：户籍改革，還剩最後一公里

近日，國家發改委發佈《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》，並提出放開放寬除個別超大城市外的城市落户限制。這不僅是我國户籍制度改革的又一重大突破，也是對近期各個城市之間“人才爭奪戰”的一大超越。

目前，中國是世界上少數幾個依然保留户籍管理制度的國家之一。設立於上世紀50年代的户籍管理制度，固然在人口管理方面發揮了一定的積極作用，但在改革開放後的市場經濟條件下，日益顯出其不足之處。正是在這種情況下，改革户籍制度就成為推進城市化、轉換經濟發展方式的必然之舉。

最初的户籍制度改革只是放鬆了農民進城務工的限制，但隨着經濟發展的需要和流動人口規模的日益擴大，户籍制度的調整也開始頻繁起來。即便如此，出於各種因素的考慮，迄今的户籍制度改革仍有滯後之處。比如，雖然大力推動城鄉居民統一的居住證制度，但實際上農民的社會保障等福利待遇仍與城鎮居民有明顯區別。特別是在非農户籍的流動人口方面，跨省户籍障礙並未有多大的消除。在放開户籍制度的層面上，真正實現能夠比較自由落户的也只停留在部分中小城市。

近兩年來，隨着經濟下行壓力不斷增大，從過去傳統的要素投入型發展方式向更加強調科學技術驅動型發展方式轉變的緊迫性不斷增強。人才是科技發展的根本，因而也成了各城市間激烈競爭的關鍵要素。為了吸引更多更優秀的人才到本地就業，各地出台了諸多優惠政策，主要集中在户籍政策、住房保障、職稱評定等多個方面。

應該説，對於一些城市來説，這些政策在吸引人才方面確實取得了明顯的效果。但是，“人才爭奪戰”的侷限性也是顯而易見的。一方面，在人才資源總量一定的情況下，大城市人才資源的集中增加就意味着中小城市人才的進一步流失;另一方面，“人才爭奪戰”的對象只是全部流動人口的一小部分，絕大多數以農民工為主體的流動人員並未受惠。

從經濟和社會意義上來説，擴大人口流動的自主權更有利於人口結構的合理化和人力資源的優化配置。這對於加快我國新型城鎮化進程、推動城市經濟發展以及新舊動能轉換，也都具有非常積極的意義。具體到都市圈經濟來説，都市圈形成的一個基本條件就是人力資源的自由流動。正如此次《指導意見》所強調的，建設現代化都市圈是推進新型城鎮化的重要手段，既有利於優化人口和經濟的空間結構，又有利於激活有效投資和潛在消費需求，增強內生髮展動力。

由此可見，不斷深化以建立統一要素市場為目標的户籍制度改革，其意義已經超越了人口自由流動的範疇，其“溢出紅利”必將源源不斷地湧流出來。(作者是對外經濟貿易大學公共管理學院教授)