王宏偉：向全主體全過程全風險管理轉變

從去年11月28日張家口盛華化學有限公司爆燃事件，到今年3月21日江蘇鹽城響水縣天嘉宜化學有限公司爆炸事件，4個月內，連續因危化品安全造成重大事故。毫無疑問，在我國工業化、城市化、信息化向前演進的過程中，危化品安全已成為應急管理的重中之重。

從幾次事件中可以總結出一些共性特點：一是危化品企業與人羣聚集區的安全距離不足，一旦發生事故，可能導致嚴重後果;二是危化品企業從富庶地區向貧困地區轉移，而後者防災應急的能力薄弱;三是在城鎮化過程中，危化企業通常佈局在城鄉接合部，基層基礎應急水平有待提高：四是化工園區內危化企業集束式佈局有利於集約生產，但卻增加了連鎖性事故發生的可能性。

以往，安全監督主要側重的工作有三：一是對危化品企業的日常管理與執法檢查，即風險管理：二是在響應過程中提供技術支持並參與專業救援：三是事後調查追責等。但在實踐過程中，既有的模式遇到了新問題。首先，傳統安全生產主要是對企業圍牆內的風險監管，忽視與社會的交叉關係，在危化品企業與村落、社區安全距離不足的情況下，危化企業風險就有可能波及社會面，如“11·22”青島輸油管道爆炸事件、“8·12”天津濱海新區爆炸事故、“11·28”張家口爆燃事件等，都是因危化企業事故造成羣死羣傷的例子。

其次，以往危化品安全生產靠安監部門對企業監管，監管人員面對點多、面廣、環節長的監管對象，難以做到全覆蓋、零死角、全過程、零盲區，責任重大、壓力“山大”。面對監管，企業本能地出於節約成本的動機，機會主義地逃避、應付監管，與安監部門玩貓捉老鼠的遊戲。這樣，政府安全發展的理念與企業追求經濟利潤的動機就存在鴻溝。

再次，重大危化品事故發生後，安監部門往往會釆用全行業大檢查的方式緊急排除隱患。大檢查作為一種運動式治理模式，是治標行為，它可以為治本贏得時間，但若只治標、不治本，大檢查就會成為一項格式化動作。

面對新情況、新形勢，我們必須更新既有的危化品安全生產模式，以現代應急管理模式取代舊有模式。

現代應急管理是全主體、全過程、全風險管理。全主體體現的是治理理念，呼喚政府、企業、社會組織和公民形成合力，協同應對。全主體應急模式要求企業的自律和政府、社會的他律有機結合，形成無縫監管網絡，讓零死角、零盲區成為可能。同時，這也有助於解決企業與社會交界面監管乏力、特大危化事故頻發的問題。此外，全主體也可以把企業應急與社會救援整合起來，是危化企業增強公眾信任、修復被損聲譽，避免鄰避現象的有力舉措。

全過程是指現代應急管理包括預防、準備、響應、恢復四個環節與活動。在現代應急管理模式下，風險管理要轉變為風險治理，多元化主體協同發力，並釆用經濟、行政、法律等多樣化政策工具，讓危化企業不想、不願、不敢鋌而走險，使安全成為名副其實的底線、紅線、高壓線。在準備和響應環節，危化企業要被納入到政府應急體系中，企業通過參加培訓、演練等形式，可提升安全意識、培育社會責任、塑造安全文化，變“要我安全”為“我要安全”。在恢復階段，危化品事故調查評估要發揮學習效應，全面、認真、真實、客觀地總結經驗教訓。充分發揮智庫和外腦的作用，不溢美，不隱惡，以斑窺豹，全面反思、持續改進應急管理。問責很有必要，但問責取代不了學習。只有通過學習，才有可能化危為機。調查報告不能僅停留在“安全生產責任制不落實”等抽象表述層面，必須深挖事故背後的問題。同時，把調查評估作為科學追責的前提，而不是應對輿論的形式。

全風險就是統籌應對各種危化品風險，包括自然、技術與人為的風險。危化品風險可能由企業外溢到社會，也可能是社會風險向企業的輸入，治理必須有跨界跨域的思維，不能是撞擊－反射式的。

在新一輪機構改革中，我國組建了應急管理部，整合了安監部門的絕大部分職能。危化品安全生產釆用現代應急管理模式恰逢其時。安全是監管出來的，也是生產出來的。在社會複雜性與不確定性明顯增加的背景下，強化危化企業安全責任不能僅靠外部控制，也需要內部激發，使危化企業的安全行為不僅因為懾於被罰得傾家蕩產，而且因為懾於頭頂上的利劍和心中的道德。無知者無畏，無能者無力。危化品安全生產的應急模式是對企業的教育，使其知畏知止。同時，它也給企業賦能，使其有效管控風險、應對危機。(作者是中國人民大學公共管理學院國家安全研究中心主任)