呂德文：通過治理現代化給基層減負

今年是中央確定的基層減負年，各級政府採取了積極措施給基層減負。筆者在調研中發現，官僚主義與形式主義存在一定的頑固性。基層幹部反映比較多的是，基層工作中出現了“脱實向虛”的問題。

化解重大風險、精準脱貧、污染防治三大攻堅戰，每一件都是大仗、硬仗，很多基層幹部滿懷激情投入到三個攻堅戰當中，花費了大量精力在做實事，但也有一些地方的幹部發現，他們幾乎要花同等精力來做形式主義的工作，每天在開會、做材料、填報表、“造點”等工作上投入的時間精力，甚至大於服務羣眾、為民辦實事的時間精力。他們反映的基層負擔重，不是對做實事感到不滿，而是對形式主義工作的反感。問題出在哪裏？筆者認為主要來自兩個方面：

一是基層治理的合規性成本增加。近年來，基層治理的規範化和制度化要求不斷提高。但在這個過程中，有些地方無視基層複雜性，片面強調規範而不重視實際。比如，我們在中部某縣調研，該縣是一個平原地區，但縣委縣政府根據規範要求每個村莊植樹造林40畝。一些示範村為完成任務租用農民土地“退耕還林”，浪費了土地資源不説，還增加了基層負擔。一些地方留痕主義突出。基層幹部不僅要做實事，還要努力留痕以實現合規性證明。筆者粗略估算，基層治理資源，至少要花一半的人力和物力來“自證清白”。

二是基層自主性的減少。近年來，基層治理中的權責不對稱問題凸顯。結果是，一旦少數部門存在“一刀切”或者命令主義、尾巴主義等官僚主義作風，基層就通過形式主義工作來應付上級。如果説過去的形式主義主要是基層逃避責任，“上有政策、下有對策”的表現，那麼當前的形式主義大部分是面臨施壓後基層被迫應付的表現。舉例而言，一些地方不顧實際、不顧歷史地大範圍“合村並組”，原因竟是“鄰省的鄉鎮規模比我們大”，或合村過後可以減少建設標準化村級辦公場所的財政負擔。基層普遍反映，這種做法不僅增大基層負擔，且給基層治理造成隱患。

在治理現代化過程中，治理體系和治理能力是動態平衡的，需講究辯證法，構建合理的基層治理體系，提高基層治理能力。首先，一方面要繼續增強國家監督能力，另一方面可以適當給基層放權。應明確“基層”在國家治理體系中的地位，即他們是一線治理者，主要是做實事的。可將合規性工作多交給國家監督體系，讓基層多做羣眾工作。其次，辯證對待治理技術。當治理技術與治理體系相匹配時，有利於治理能力的提高。比如各級政府運用大數據平台，有效識別了低保户、貧困户。但當治理技術和治理體系不匹配時，反而會增加治理成本，強化官僚主義。如果基層幹部為讓各類平台、系統運轉，忙於填報各種信息，會憑空增加治理成本。比如，一些地方急於將城市網格化系統推廣到農村，既不適用又增加了村幹部負擔。一些地方習慣於將各個條線的工作通過信息技術一竿子插到底，輕視治理層級設置的合理性。一句話，技術治理應服務於基層自主性。

官僚主義與形式主義雖有頑固性，但隨着治理現代化的推進，其產生的根源會逐步消失。(作者是武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員)