孫祁祥 嶽鴻飛：“減税年”帶來PPP發展新契機

2019年是繼續推進改革開放的重要年頭，面對税費收入回落與公共支出追加兩者之間的巨大“剪刀差”，如何保證國民經濟和社會發展在既有目標下平穩運行，是當前需要認真思考並加以解決的重要問題。

PPP項目契合“減税年”的發展需求

首先，我們能否採取傳統填補公共財政缺口的應對思路？從實踐來看，曾為我國基礎設施和公共服務提供了重要財力支持的土地財政模式，伴隨着我國房地產市場逐漸迴歸理性，土地使用幾近飽和，已經難以持續。在較長的一段時間裏，政府單邊壟斷供給土地，獲取超額壟斷收益，很多地區土地財政收入佔總財政收入的比例高達40%以上。然而，伴隨着我國房地產市場越過歷史需求峯值，房地產投資增量明顯回落，2017年下半年甚至出現了負增長，再加之高槓杆率和實體經濟難以承受的高房價，以土地謀財政的發展模式已經終結。

其次，我們能否通過減少財政支出或增加特定收入來滿足日益增長的公共投資需求？今年的政府工作報告明確提出，要增加特定國有金融機構和央企上繳利潤，同時壓減5%以上的一般性支出和3%左右的“三公”經費，政府和國有企業要開始過“苦日子”。在公共財政收支出現巨大缺口的情況下，政府通過減少行政開支並增加特定收入的方式無疑是必要的，也是有一定作用的，但在鉅額的公共投資需求面前，這一措施所帶來的補充效益只能是杯水車薪。特別需要指出的是，國有企業利潤的增繳需基於實際的市場收益，伴隨着當前錯綜複雜的貿易環境和不斷加大的經濟下行壓力，國有企業自身的市場收益也面臨着巨大的挑戰。

再次，我們能否考慮繼續擴大財政赤字率？參考國際慣例，一國財政赤字率的預警線為3%，一旦超越紅線，將顯著增加財政風險，同時也會降低國際評級機構對經濟環境的評級。近年來，我國的財政赤字額呈現逐年提高的趨勢，財政赤字率已兩次觸碰國際預警線。今年中央繼續安排全國財政赤字27600億元，比2018年增加8000億元，赤字率再次提高到2.8%，又一次逼近赤字紅線，由此可見，依靠擴大赤字率的應對措施也並非長久之計。

既然土地財政收入或貨幣政策補充等傳統措施已難以為繼，而隨着財政“緊運行”的常態化，依靠政府單邊投入維持公共服務需求的時代也已宣告結束，那麼，我們就必須“另闢蹊徑”，尋找另一種有效的措施來應對當前的財税困境。

國際經驗和我國的實踐都表明，盤活社會資本，鼓勵政府與社會資本合作是應對這一困境最有效的措施之一。作為盤活社會資本的重要方式，以政府和社會資本合作為基礎的PPP項目十分契合“減税年”的發展需求，更滿足“緊財政”背景下的運行條件與目標初衷，這可以從以下幾個方面表現出來。

第一，PPP項目與公共財政支出的服務領域高度契合。PPP項目的服務對象通常為公共產品及公共服務，這也是判斷PPP項目的基本準則。根據2018年《全國PPP綜合信息平台項目管理庫年報》的統計，管理庫累計項目總數前三位是市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護，這些領域與中央一般公共預算的主要支出領域高度重合。再以近年來財政支持力度較大的脱貧工作為例，在國家重點扶貧開發的832個貧困縣中，有458個貧困縣已運用了PPP模式，PPP項目佔扶貧項目總數的55%。

第二，PPP項目可以降低政府公共服務項目的運維成本。政府公共財政支出很大一部分比例是對即有公共項目的運營和維護。PPP項目的另一重要特徵是其合作的主要內容不僅包括公共項目建設，且更加註重公共項目的運維。多方主體以合作的方式共同承擔項目後續的運維成本，政府可更多地發揮監督和管理職能。與此同時，與傳統政府採購公共服務的形式相比，PPP項目更側重於項目運維的長效性，減少項目服務外包的轉交頻次，降低交易成本。

第三，PPP項目有利於緩釋財政風險，平滑政府債務。“減税年”背景下，政府將面臨債務加劇等財政風險，而PPP項目的合作週期多為10年以上的中長期項目，可以平緩公共財政支出的現金流，平滑政府債務。對於新增項目，PPP模式的風險分擔機制，有利於降低政府在新開工項目上的投資風險，而將PPP模式應用於存量資本，也將有助於提高既有公共資本的運營效率，降低存量債務危機。

第四，PPP項目契合“減税年”放水養魚的目標初衷。減税降費的本質是着眼於“放水養魚”，減輕企業負擔，壯大社會資本。通過PPP項目，政府將更多的公共服務市場讓予社會資本，在緩解政府財力負擔的同時，顯著增加社會資本參與公共產品與服務的程度，給社會資本的壯大提供更多的市場空間與發展通道，助力“放水養魚”的減税目標。

與此同時，我國PPP發展的政策環境也在不斷優化。2017年9月，國務院辦公廳印發《關於進一步激發民間有效投資活力促進經濟持續健康發展的指導意見》，明確提出鼓勵民間資本採取混合所有制、設立基金、組建聯合體等多種方式參與PPP項目。此後，國家發展改革委、財政部分別下發指導意見，為社會資本參與PPP項目創造良好環境，這也成為當前和未來PPP發展的重要政策契機。

PPP模式運行的深層機理

PPP項目之所以具有上述優勢，基於其深厚的學理基礎和運行機理，這給PPP模式的應用提供了重要的理論依據。

如前所述，PPP項目的服務對象通常為基礎設施類的公共物品。從經濟學原理看，一方面，公共物品具有與私人物品不同的三個特徵，即效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性，這使得公共產品的消費存在着明顯的“搭便車”動機，造成市場失靈，因此需要由政府作為公共物品的提供者。然而，政府作為公共物品的提供者，又不同於企業經營組織的內在規定性和財力的約束，在效率上和項目的可持續性上均存在不足；另一方面，一般而言，以利潤為導向的私營部門因基礎設施領域投資規模大、資本回報期限長，通常不願進入或者無力進入公共服務領域。而PPP的生命力就在於，基於現代金融技術和管理的發展所提供的支撐，它將政府部門所追求的公平目標和社會（私營）部門所追求的效率目標，通過風險共擔和利益共享機制有效地結合了起來。只要機制設計得當，政府與社會資本的夥伴關係就可以形成良好的互補關係，使政府在宏觀調控、資源的運用能力、公共服務的監督管理經驗等方面所具有的優勢和社會資本在技術、管理、運營等方面所具有的優勢實現疊加，由此有效激活市場潛力，提升政府管理效能，提高公共產品和服務的供給質量，實現公平與效率的統一。

從現實來看，PPP模式將社會資源納入傳統公共服務資源的供給體系，由此實現了公共服務資源供給側的結構優化，其運行機理具有如下顯著特徵。

第一，政府和社會資本合作的PPP項目，始終根植於市場機制，遵循市場機制的效率原則、公平原則和競爭原則。市場通道的打開，將動員全社會的相關人力、資本、技術、管理等優勢資源參與PPP的項目，這將極大豐富公共服務供給的社會資源。競爭機制的引入，將一改傳統由政府單一主導的低效率服務，由此大幅提高公共服務的質量與效率。PPP項目參與者的市場屬性，將使其在參與公共服務的過程中，以社會和企業的綜合效益為導向，系統考慮項目的收益、成本、風險、可持續性、社會影響等因素，進而大 大優化公共服務的資源供給。

第二，PPP模式將促進傳統公共服務供給模式向偏平化方向發展。傳統的政府提供公共服務的模式，是基於行政科層的組織模式進行的，其垂直化的配置特徵，導致層級多、耗時長、程序複雜，決策的交易成本高。而政府和社會資本合作的PPP項目，通常以SPV（特殊目的公司）為載體，業務更加專業聚焦，因此，資源配置的效率也因資源配置垂直化程度的降低而大 大提高。

第三，更為重要的是，以PPP項目構建公共服務的供給模式，將建立起一套良性的社會響應機制。傳統的政府單邊供應公共服務的模式，缺乏對公共需求的回應和響應機制。而政府與社會資本合作的方式，將以社會公共的實際需求為導向，更加重視公眾的意見，由此可以建立起良性互動的反饋機制，實現公共服務的不斷改善。

正是因為PPP模式產生的客觀必然性和內在機制的合理性，它才能在上世紀90年代初率先得到英國政府的重視和應用後，陸續在北美、歐洲、澳大利亞、日本等發達地區廣泛應用，並被聯合國、世界銀行等國際組織大力推廣。從發達國家和我國的實踐都可以看出，PPP模式是符合歷史發展階段和國家發展規律的共同選擇。

PPP發展的思考與建議

大力發展PPP是應對財税困境、滿足民眾對公共產品及服務剛性需求的重要舉措，然而需要強調指出的是，PPP絕不僅僅是應對財税壓力的“權宜之計”，它本身的健康發展將直接關乎我國財税體制的深化改革，更是對我國國家治理體系現代化的重大推進。

首先，PPP模式是平衡“財、事”關係，構建“財權”與“事權”兩者新統一的重要方式。自1994年分税改革以來，我國很多地方的税收變為共享税，真正屬於地方的税種和收入逐漸減少。據研究統計，我國基層政府承擔了70%以上的公共服務，但其可支配的財政收入僅佔總財政收入的50%以下。基層政府承擔着與其財力極不相匹配的事權。PPP的發展將促進社會力量參與公共服務事務，政府通過招投標的方式選擇公共服務的參與者，利用市場機制鼓勵企業或其他社會組織提供公共服務，實現“事權”的順利交接，同時大大緩解政府財力的約束。另一方面，從事權合理性上考慮，許多公共項目與服務如江河流域治理、大氣污染防護、省際綜合管廊開發等，都具有跨主體、跨行政區劃、跨時期的共同特徵，而我國的財税體制多以行政區劃為基本邊界，這樣的國情不僅使得政府在動用資源時容易受體制和行政邊界的約束，同時也使得由領導換屆所產生的政策性風險更加突出。PPP模式以項目主體的方式推進，可以實現跨區域、跨領域地動用資源，同時保障了項目長時間內的平穩性。因此，從公共事務特徵上講，以PPP項目構建的“財權”與“事權”新統一，將更加合理可行。

其次，發展PPP是對我國國家治理能力現代化建設的重大推進。黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力的現代化。國家治理現代化的核心在於多元主體以平等的方式實現共治，這與PPP模式實現了高度契合。在PPP模式中，政府以合作方的身份參與項目的發展，按照“自由契約”的原則，平等地與私人部門開展合作，而非行政權力。PPP模式的精髓在於貫徹公共治理的理念，推動國家和社會走向共治、共享的發展道路。政府與社會資本合作，要求平等參與、信息透明、公開公正，依法辦事，強調契約精神，這也正是國家治理能力現代化的建設和發展方向。

自2015年以來，我國的PPP在發展中取得了一些成績，但同時也暴露出諸多問題，其中三個問題關乎我國PPP發展的根基，亟待解決。

第一，PPP高階法律的建立與銜接。伴隨着我國近年來PPP的發展，PPP的法規政策冗雜，且不少法規之間存在衝突，新舊法規在銜接上經常出現明顯的斷層。當前，我國PPP發展的當務之急是儘快推動PPP高階法律的立法工作，並將相關的法律法規，如政府採購法、公共財政管理法、行政許可法、土地法、環境法、税法、勞動法等，實現與高階法律的統一。

第二，強化金融服務能力建設。PPP的發展離不開金融機構的參與和金融服務的支持。PPP融資與傳統金融機構固有的信貸制度有着顯著的不同。現有的金融機構仍習慣於傳統的思維範式，基於政府信用進行融資放貸，延用傳統工業企業的貸款模式要求社會資本提供抵押擔保，讓一些本來現金流順暢的PPP項目產生額外的成本甚至風險；同時，相對於央企和地方國企，中小企業的融資需求仍然難以得到滿足。另一方面，與歐美國家支持PPP發展的市場相比，我國金融服務表現出明顯的覆蓋面不足、產品結構不合理、服務效率較低等問題。因此，加強金融機構金融產品與服務方式的創新，合理識別和接受PPP項目模式，加強與PPP發展相對應的金融服務能力建設，是我國PPP發展的必要條件。

第三，保障社會資本權益，完善社會公眾對政府信譽的監督機制。從發達國家的實踐來看，政府的契約精神和社會對政府信譽監管機制的健全，是PPP健康發展的重要前提。從我國PPP發展的實際情況看，地方政府的信用保證和違約風險，是影響社會資本參與PPP的掣肘因素。因此，建立起相應的政府信用保障機制，是使社會資本真正有信心並且有良好的預期參與PPP模式實踐的關鍵支撐。

（作者孫祁祥 嶽鴻飛「北京大學經濟學院，孫祁祥系北京大學PPP研究中心主任」）**