高飛：聯合國財政危機是個政治問題

近日，聯合國秘書長古特雷斯致信秘書處3.7萬名僱員稱，將需要“額外的臨時應急措施”來支付員工的薪水和津貼。本月8日，他在負責制定預算的第五委員會會議上説“聯合國將面臨10年來最嚴重赤字”，之後，古特雷斯又通過發言人發表聲明再次對這個問題發出警告。聯合國秘書長短時間內反覆提到“缺錢”，無疑引發了人們對聯合國財政狀況的擔憂。

聯合國為什麼會出現嚴重的財政赤字？作為一個政府間的國際組織，聯合國不具有營利功能,其經費均由各會員國依照大會分配限額負擔。因此，聯合國發生嚴重的財政問題，通常都緣於會費的拖繳、欠繳行為。

但是一些會員國拖欠會費的起因和性質並不相同。第一類是預算上的技術性問題，如會員國的預算年度不同;第二類是會員國由於自身面臨經濟困難而繳不起會費;第三類是會員國將拖欠、拒繳會費作為施壓或表明政治看法的手段，尤以美國為代表。相比之下，以第三類理由拖繳會費的次數最多、佔比最大、對聯合國日常運行的影響也最為嚴重。

究其根本，聯合國的財政危機自始至終都不是單純的財政問題，而是積重難返的政治問題。

首先，從歷史上看美國等一些國家就經常利用“經費槓桿”，意圖牢牢控制或提升自己在聯合國的話語權。二戰後，美國堅決要求聯合國總部設在紐約，除汲取一戰後教訓希冀塑造戰後秩序外，本身就有挾天子以令諸侯的目的。上世紀80年代正處於美蘇爭霸的“白熱化”階段，里根政府就經常利用拖欠會費向聯合國施壓，藉此在一些重要部門人員構成和決議制定方面壓制蘇聯。此後30年，這基本成為美國製約聯合國的慣用工具。

其次，在世界處於百年未有之大變局的態勢下，如今奉行保護主義與單邊主義的特朗普政府則希望在聯合國更多彰顯自身的政策影響力。美國削減聯合國會費開支預算，實質上就是其政治立場的表達。

早在2018-2019財年美國就已削減聯合國經費預算，共計2.85億美元，引發外界一片譁然。時任美國常駐聯合國代表黑莉宣稱，美國這一“歷史性的預算削減”是為促進聯合國在正確的方向上邁進。什麼是“正確方向”？美國支持的就是“正確方向”？黑莉這番話其實不言自明。

從形式上看，是美國對聯合國機構臃腫、辦事低效、改革停滯表達不滿;但實質上，是因為聯合國倡導的多邊協商、全球共治不符合“美國優先”的政治和利益需要。

第三，從世界層面來看，當前全球性挑戰日益突出，如果單邊主義和逆全球化繼續盛行，而世界上最重要的多邊舞台——聯合國因為經費問題陷入重重困境，顯然會讓支持多邊主義和全球化的聲音被弱化。這對世界未來的發展方向將起到深層次的影響，我們需要加以關注和應對。

正是由於聯合國財政狀況經常被政治因素所左右，所以自成立以來，過去幾十年聯合國多次遭遇過赤字危機。上世紀80年代，聯合國財政問題進一步凸顯，到了90年代最為嚴重，其間一度出現預算赤字的高峯。近年來，聯合國每次討論改革方案，其中必然涉及如何解決財政問題的討論，但問題卻從未得到實質性解決。

從目前看，聯合國正從兩個方面努力希望解決這次財政危機。一方面與那些拖欠會費的主要國家進行交涉，發出警告進行催繳;另一方面在內部實施“節流”，延後一些會議活動，減少服務項目，並縮減一些工作人員非必要出差。根據過往的經驗，此次聯合國所面臨的財政危機很大程度上屬於反覆發作的“舊傷”，這次可能比較嚴重，儘管不會使其立刻“傷筋動骨”，但長此以往卻容易“養癰遺患”，引發結構性問題。

其實，早在今年6月，古特雷斯就已向各會員國發出警告“聯合國財政吃緊”，然而卻應者寥寥。眼下襬在聯合國面前的當務之急，是如何約束那些拖欠會費的國家。實際上，對於會費的拖欠和拒繳行為，聯合國並非毫無管控措施。依據《聯合國憲章》第19條規定:“凡拖欠本組織財政款項之會員國, 其拖欠數目如等於或超過前兩年所應繳之數目時, 即喪失其在大會的投票權。”但是，為避免受到停止投票權的懲罰，拖欠會費的會員國常常會採取技術運作，將欠款控制在一定額度和時限內。

因此，聯合國仍需要在原有規定基礎上，商討出新的更有效的措施，來應對一些國家技術性拖欠會費的問題。同時提高效率，讓聯合國這個最重要的國際組織更加健康、高效地運轉下去。(作者分別是外交學院教授、外交學院博士研究生)