桂華：讓“利益在村”農民越過越好

改革開放以來的高速城鎮化進程，拉動我國農村人口流入城市，城鄉人口流動帶動基層社會重組。當前“農民”已經不具備統一的身份特徵，“鄉土”社會遠去，站在與村莊的關係上看，農民已大體分為三類。第一類是“利益在村”，包括繼續從事農業生產活動和其他鄉村經營活動的農民，他們收入與農業農村高度相關。第二類是“價值在村”，即經濟收入不在鄉村，卻依然關心村莊發展，保持與村莊社會性聯繫的一類人。第三類是“權利在村”，主要是指脱離農業生產和村莊生活，但在農村擁有房屋、土地和股權的一類人。

三類人對基層治理的影響不同。第一類人的經濟利益在鄉村，他們從事農業生產活動，十分關心農村基層設施改善和鄉村發展。第二類人經濟上脱離農村，已經融入城市或正在奮鬥進城，鄉村屬於寄託“鄉愁”而非生活歸屬的地方，他們是站在城市看鄉村。第三類人與村莊沒有密切聯繫，不太關心村莊發展，卻在村莊保留權利，成為“不在村地主”。

由於城鎮化是不可逆趨勢，未來鄉村的總體有可能走向“利益在村”和“價值在村”羣體縮小，“權利在村”的人將越來越多的方向。

就農業生產來説，“不在村地主”十分重視對土地的“佔有”權利，而非“耕種”權利，土地成為他們的“財產物”，這種情況下，土地的生產功能得不到釋放。我國現有土地承包格局形成於第二輪土地承包，土地分散在2億個承包户手中，土地被鎖定為細小瑣碎局面。再者，任何農村基礎設施建設活動都在土地上開展，分散的土地權利降低國家財政資金投入效率。“不在村地主”在農村基層治理中的負面效應將越來越嚴重。

全世界通行的規律是，農業人口隨着現代化推進而自然減少。人口變動重組基層社會，同時帶來鄉村利益重組。日本和我國台灣地區，自上世紀六七十年代開始出現小規模土地佔有與城市化現代化發展的矛盾。政府花費巨大物力消化人地分離問題，受土地私有制限制，“不在村地主”問題至今尚未完全解決。先發地區的歷史教訓提醒我們，農村改革需發揮土地公有制優勢，在農村人口快速流出背景下，避免出現人地關係鎖定。

做好這一點，需把握兩個方面。一是繼續推進工業化，擴大城鎮就業吸納能力，減少農民總量，實現農業人口占比與農業產值佔比的相對平衡。其次，做好城鄉社會政策銜接，農村土地除發揮生產功能外，還具備社會保障功能，引導進城享受城市社會保障政策的農民，逐步退出農村權利，減少“不在村地主”，由“利益在村”農民享受農村權利和農業剩餘，促進城鄉均衡發展。(作者是武漢大學中國鄉村治理研究中心教授)