蘇浩：看待APEC的作用不能目光短淺

不久前，智利政府宣佈放棄主辦原定於11月中旬在智利首都召開的亞太經濟合作組織(APEC)領導人非正式會議。一時激起國際社會巨大反響，大多數人對此感到驚愕。一個如此重要的環太平洋多邊合作的年度領導人會議，如果在今年最終無法舉行，或將給眼下國際局勢和長遠趨勢帶來什麼樣的影響？

美國曾想主導APEC

APEC是亞太區域一個最重要的跨區域多邊經濟合作機制，於1989年11月在澳大利亞正式建立。從歷史背景來看，當時正值冷戰末期，中國改革開放已取得了初步成果，東亞區域經濟發展的活力正在激發。美國、澳大利亞、加拿大和新西蘭等西方發達國家試圖憑據其先進而優勢的經濟力量，向整個太平洋區域擴展影響力;日本則在東亞區域通過產業對外投資和分工，推動了新加坡、韓國及中國的台灣和香港“亞洲四小龍”的經濟迅速發展，並帶動了東南亞的泰國、馬來西亞、菲律賓、印度尼西亞和文萊等老東盟國家經濟的提升。因此，太平洋兩岸的這些經濟體都希望通過貿易和投資的合作，建立一種機制化的合作體制。

如今一些人認為，APEC 會議作為一個多邊外交場合只是“清談館”，發揮的作用越來越有限。其實，這是一種短視的看法。事實上，APEC成立時的確是一個非正式的鬆散區域經濟論壇，每年只召開外交、貿易部長會議。但是，當冷戰剛剛結束時，躊躇滿志的美國已意識到這個多邊主義外交平台未來會發揮重要作用，所以意欲控制APEC的主導權，將這一機制建成為受美國影響的一個跨太平洋經濟合作體。

1991年11月中國正式加入了這一合作機制，同時中國的台灣和香港則以經濟體的方式成為其成員。1993年11月美國主導召開了APEC成員的領導人非正式會議，併成為一種固定的年度會議安排。至此，它形成了定期的高級官員、部長級和領導人非正式會議三個層次的對話與協商的決策機制。

因此，“亞太經合組織”是冷戰後相當一段時間裏，美國實踐其所倡導的“新區域主義”原則的一個大平台。美國力圖通過在環太平洋經濟體之間廣泛推動貿易與投資自由化，憑藉其優勢生產能力和強大市場引力，推動成員體間經濟的相互連接和依存，形成一個體現美國利益併為其所主導的產業分工和市場銜接的龐大經濟協作區。

在美國推動貿易與投資自由化的同時，美國金融資本大鱷則利用東南亞國家金融監管鬆散的弱點，在1997年對東南亞國家進行金融投機活動，導致了嚴重的東南亞金融危機，前者卻賺得盆滿缽滿。在遭受“9·11”恐怖主義襲擊後，美國力圖將APEC的經濟合作功能向政治安全領域擴展。美國前國務卿貝克曾勾畫了一個以美國為權柄，五個軍事同盟關係為骨幹，APEC為織面的“扇形結構”，試圖以此支撐美國對整個太平洋的主宰。記得多年前美國APEC大使曾向筆者直接表示：“We love APEC”(我們熱愛APEC)。

發展中經濟體的上升

值得一提的是，在1994年召開的APEC峯會上，各方領導人確定了發達成員體在2010年前、發展中成員在2020年前實現貿易和投資的自由化的著名的“茂物目標”，這使得成員有了持續合作的動力。在這一過程中，有三個特點我們不能忽視。

首先，APEC對於中國的積極作用。加入APEC機制之後，中國使自身的經濟建設與區域內發達經濟體深入融合，也聯結了其他發展中經濟體，同時還獲得了開展區域多邊經濟機制化合作的寶貴經驗。

其次，APEC框架內的發展中成員為了充分發揮APEC的經濟合作功能，積極倡導與發達經濟體的經濟技術合作，倡導貿易投資與技術合作“兩輪驅動”的原則。

第三，東亞國家鑑於美國等域外經濟體的“薅羊毛”風險，建構了“東盟加中日韓”的合作機制，開始推動東亞區域經濟一體化進程，並取得了相當的成效。

對此，美國卻認為其從政治和經濟上全面主導環太平洋區域的圖謀受到阻礙。於是，奧巴馬時期對APEC的興趣就有所降低，便轉而積極推動“跨太平洋夥伴關係”(TPP)的建構。雖然現任美國政府退出了TPP，但變本加厲地推行貿易保護主義，對多邊區域經濟合作機制態度消極。2017年美國方面利用APEC越南峯會正式推出了“印太地區”概念;2018年的APEC巴布亞新幾內亞峯會，則強力主張單邊主義的貿易政策，挑起了嚴重的分歧。

因此，從目前來看，本年度APEC如果停辦，對於環太平洋地區經濟體之間就當前共同關注的問題進行多邊協調而言，就將少一次機會。而着眼於長遠，如果APEC作為多邊主義平台的分量被削弱，則有助於霸權國家在經貿領域繼續推行單邊主義。

多邊搭台，雙邊唱戲

回顧過去，APEC合作進程中還有一個十分重要的經驗和價值，就是“多邊搭台，雙邊唱戲”。這個跨區域性的多邊合作機制，往往成為成員體領導人進行首腦外交的重要場合。

多邊主義的定義是有三個以上行為主體在協調過程中發揮作用，而且有一定的規則和制度化安排。多邊外交則是實現有效的多邊主義，其中一個重要因素是包含大國協調。在很多情況下，兩國要改善之前因為某個具體問題而造成的外交冷對抗狀態，僅從雙邊方向着手需要克服很多障礙性因素。而APEC這樣的多邊外交場合，則提供了一個非常好的平台和契機。例如，中美之間以往就曾利用APEC峯會的機會，舉行雙邊領導人會晤，就雙方關係的重大問題交換意見，為後續達成一定的共識打下了重要的基礎。

就未來而言，隨着環太平洋區域裏包括中國在內的發展中經濟體發展壯大，在APEC框架內實現互信包容與合作共贏的呼聲日益高漲。儘管去年的峯會因特定國家的節外生枝，而沒能如往年一樣地發表聯合聲明。但是，亞太經濟一體化進程已經啓動，環太平洋經濟間已經形成一種深度相互依存的榮辱與共狀態。雖然通往亞太自由貿易區的路途不會平坦，但APEC成員體仍應該朝着這個大方向、大目標堅定地邁進。(作者是外交學院外交學系教授)