呂建中：在金磚機制下尋找中巴能源合作最大公約數

*編者按：*在2019年金磚國家領導人第十一次會晤舉行前夕，國家高端智庫中國石油經濟技術研究院組織專家代表團，赴巴西參加“2019海上油氣技術大會”(OTC Brasil 2019)，訪問巴西國油（Petrobras）、里約聯邦大學（UFRJ）、中巴深海技術聯合研究院、里約科技園（Rio Science Park）、IHSMarkit，與高級管理人員、專家交流座談，並深入中石油駐巴西的多家項目單位調研，瞭解深水油氣勘探開發技術發展、巴西國油技術追趕戰略、中石油在巴西項目運營狀況等，對如何在金磚機制下深化中巴能源互利共贏合作，形成了一些初步認識和思考。

作者 | 呂建中

2006年金磚機制建立以來，在“開放、包容、合作、共贏”的金磚精神指引下，跨越四大洲的世界五大新興經濟體合作機制不斷深化，形成了涵蓋政治、經濟、科技、文化諸多領域的全方位、多層次合作架構。在過去十幾年間，金磚五國在全球經濟增長、國際貿易、對外投資中的地位大幅提升，對世界經濟增長的貢獻率達50%以上。五國之間在能源、交通等基礎設施領域的合作成效更是顯著，中國和巴西的合作亮點紛呈。

巴西是南美洲國土面積最大、人口最多、經濟實力最強的國家，地理條件優越、自然資源豐富，擁有較為完整的工業體系。雖然中國和巴西分別處於東西半球，相距1萬多公里，甚至沒有直飛航班，但兩國經濟互補性非常強，目前中國是巴西第一大出口市場、第二大進口來源地和最大投資來源國。能源合作是中巴經濟合作的戰略支撐點之一，是驅動兩國政治經濟關係快速躍升的重要力量。中國是世界最大的能源消費國，而巴西的能源資源稟賦豐沛，是拉美地區第一大產油國，也是除美國外為數不多的可以在短時間內大幅提高原油產量的非OECD國家。2018年，巴西原油產量達1.35億噸，向中國出口3250多萬噸，較上年大漲近40%，佔巴西原油出口總量的一半以上。

近年來，國際形勢發生了一系列深刻變化，世界期待加強金磚機制、推動多邊貿易、助力經濟復甦。正值2019年金磚國家領導人第十一次會晤在巴西舉行，峯會主題定調為“經濟增長打造創新未來”之際，我們認為，中國與巴西之間完全有條件在金磚機制下，加強相互理解，着眼共同利益，尋找能源合作的最大公約數。

一、對接能源“三架馬車”，建立戰略性互補機制

巴西能源產業(特別石油工業)的發展，經歷了一個曲折起伏的過程。巴西早期的能源戰略較為單一，20世紀40年代從國內陸上油田開發起步。60年代，伴隨着國家大規模工業化和經濟高速增長，石油消費量不斷刷新。受資金、技術等因素的制約，國內陸上石油工業發展緩慢，油氣儲產量長期處於低水平，難以滿足國內消費需要，不得不大量進口，導致石油對外依存度過高，70年代初曾高達90%，使國家能源體系脆弱性加劇。之後兩次世界石油危機，不僅終結了“巴西奇蹟”，還進一步誘發了債務危機、經濟危機、社會危機和政治危機。歷經危機之後，巴西政府開始眼睛向內，集中力量建立本國的能源供應體系、減少進口石油，逐步形成了以生物燃料、水力發電、深海石油“三駕馬車”為重點的國家能源戰略格局。

巴西的工業化進程與能源發展之路，有許多亮點，為中巴能源合作帶來契機。

*首先，*上世紀70年代中期，面對石油危機的挑戰，巴西選擇了“能源替代”戰略。先後推出了“國家乙醇燃料計劃”“國家生物柴油計劃”，利用國內盛產甘蔗、大豆、蓖麻、向日葵等生物原料的獨特優勢，開啓了一場“生物燃料革命”。政府通過補貼、減税、低息貸款等財政手段激勵生物燃料生產，強制乙醇與汽油混合使用，乙醇汽車數量一度佔到全國汽車總量的90%以上。生物燃料替代計劃的成功實施，使得巴西成為世界第二大生物燃料生產國和消費國，目前生物燃料產量佔全球20%以上。

*其次，*巴西充分利用水資源豐富的優勢，大力發展水電事業。陸續修建了伊泰普、圖庫魯伊等具有跨時代意義的大型水電站。至今，伊泰普水電站仍以1400萬千瓦裝機容量、約900億千瓦時年發電量保持着世界第二大水電站的地位。經過近半個世紀的發展，巴西已成為全球水電比重最高的國家之一，水電裝機佔電力總裝機容量的64%，可滿足全國約七成以上的電量需求。

*再次，*上世紀80年代初，巴西將石油工業重點轉向海上，並於1986年實施“深水油田開採技術創新和開發計劃PROCAP(1986-1992年)”，取得了重大進展。但是，由於缺乏資金和技術，海上油氣開發受阻，產量增長緩慢。90年代中後期，巴西大刀闊斧推進石油體制改革，開放石油市場，引進國外資金和技術，在海洋油氣勘探開發領域迅速取得成功，特別是大西洋鹽下層超深水油田的重大發現，被認為是新千年以來世界上最大的石油發現。自2002年開始，巴西進入石油儲產量快速增長階段，2006年實現了石油自給自足，目前已由拉美最大的石油進口國變成了重要的石油出口囯。時任巴西總統盧拉曾説：“巴西實現石油自給就如巴西再次獲得獨立一樣，將書寫新的歷史。”

巴西能源的“三駕馬車”與我國具有天然的戰略互補性。我國擁有強大的水電建設能力，水電裝機容量和發電量都居世界第一，在世界排名前20位的水電站中，“中國造”有11位。中國三峽集團通過“參股合作、資產併購”等方式深度參與了巴西水電開發，國家電網特高壓技術有效解決了負荷中心遠離能源基地的難題。在“貸款換石油”框架下，兩國原油貿易量逐年攀升，2015年我國已超過美國成為巴西石油的最大買家，2018年巴西則成為我國原油進口第五大供應國。在海上油氣開採領域，中石油、中海油、中石化、中化等我國石油公司，紛紛參股項目、積極作為。在新能源領域，巴西豐富的生物燃料發展經驗，值得我國參考借鑑；巴西作為風電、光伏發電的新興市場，其廣闊的市場空間也為我國相關產業“走出去”提供了重要機遇，兩國在推進能源清潔化、多元化方面合作潛力巨大。

二、發揮國家公司優勢，在開放競爭中攜手同行

巴西是較早實行石油國有化並延續時間較長的國家。早在1954年，巴西就成立了國家石油公司，即巴西國家石油公司(Petrobras，簡稱巴西國油)，具有憲法賦予的行政壟斷特權，代表國家擁有巴西的石油天然氣資源，負責巴西境內所有的石油勘探開發和絕大部分的煉油、銷售及運輸(包括海運和管道)。上世紀90年代中後期，巴西大力推動石油市場化、私有化改革。

*一方面，通過修改憲法，取消了巴西國油在石油領域的壟斷權。*實行政企分開，公司不再行使政府職能，並對其進行私有化改革，成為一家上市公司，但政府仍保持控股權。政府將8家石油化工企業拍賣給私人企業集團，放開了煉廠油品出廠價格，取消了油品進口限制；剝離巴西國油的運輸業務，成立了名為Transpetro的運輸公司，負責原油和天然氣的運輸業務，並遵循第三方准入的原則。同時，巴西政府加強了對石油開發的監管，增強了對石油行業的控制力。

*另一方面，對民營、外資全面開放油氣投資，巴西國油需要在市場上和其他參與者平等競爭。*截至今年10月，已經累計舉行16輪礦税制區塊招標，近3年平均每年舉行3輪區塊國際招標，吸引了大批國際石油巨頭。目前，在巴西境內從事石油天然氣勘探、開發和生產的公司已逾50家，其中約有10家為巴西本國公司，其餘都是外國石油公司，國際大石油公司如埃克森美孚、雪佛龍、殼牌、BP、道達爾，以及國際大型油服公司如斯倫貝謝、哈里伯頓等，都已進入巴西，極大地促進了巴西油氣勘探開發。鑑於巴西國油的國家公司性質，在礦權招投標方面仍享有一些優先權。

儘管如此，巴西政府依然通過行政手段強化對資源勘探開發和資源歸屬的干預，特別是在深海項目開發方面，過去不僅強制政府的控股比例，而且要求必須由巴西國油出任作業者等。同時，巴西國油是巴西最大的石油公司，也是政府財政收入的貢獻者，就業率的穩定器，還承擔着大量非經營性責任。在這種情況下，我們可以發揮中石油、中石化、中海油等同樣屬於國家公司的政治、體制、外交等優勢，建立綜合性的合作框架，比如“貸款換石油”“市場換資源”、上下游一體化、陸上海上多項目協同等。

10月10日巴西國家石油局ANP對5個海上沉積盆地的36個區塊進行了第16輪招標，一共有11家企業中標，主要是國際石油公司。10月25日巴西總統訪華，希望為未來中巴兩國在油氣和基礎設施建設領域的合作打開新局面。中石油與巴西國油已簽署了意向，就一家煉廠與海上油田項目開展一攬子合作，這可能會成為我國石油企業在美洲的第一個煉廠項目。據最新消息，巴西政府11月6日舉行新一輪鹽下層石油區塊招標，由巴西國油、中石油、中海油組成的聯合體，成功中標其中最大的布濟烏斯(Buzios)區塊。

三、躋身海上技術大舞台，增強自主創新能力

**深水、超深水(大於1500米)油氣是巴西石油工業快速發展的支柱。**據統計，到2018年年底，巴西油氣剩餘探明可採儲量分別約為18.6億噸、3700億立方米，其中海上佔96%和81%，目前油氣產量的93%來自海上，深水鹽下油氣產量佔到總產量的63%。在最大的Lula油田，最高單井產量超過3萬桶/日，年產量與陸上百萬噸級油田比肩。

海上特別是深水、超深水油氣開採難度大、投資大、風險高，必須依靠先進技術和裝備。巴西原有的海上技術基礎薄弱，自主研發能力不足，為此制定了技術追隨戰略，在實施“深水油田開採技術創新和開發計劃”中，提高起點、立足前沿，大規模引進和應用國外最先進技術設備。政府成立了專門的石油收益投資基金，明確規定所有在巴西的外國和本土石油公司，都要從石油收益中繳納1%的基金，用於改善巴西的教育、科研、醫療和環境，其中大部分用於基礎性研究和關鍵核心技術研發。同時，要求參與巴西投資的外國石油公司、油服公司，必須在當地設立研發機構，聘用較高比例的本土僱員。像里約科技園裏，就聚集了一大批國際知名公司的研發機構，中國與巴西的深海技術聯合研究院及其大型深水實驗室，也坐落其中。

經過十幾年的努力，*巴西在深水、超深水領域已從技術跟隨進入了世界領先行列，並由此開啓了“技術領先戰略”，*擁有能夠在水深3000米以下的海底開採石油天然氣的技術，多次獲得OTC頒發的“深海石油開採技術”證書。深水工程技術能力形成後，不僅在巴西海域相繼發現大型油氣田，而且成功進入墨西哥灣、非洲、澳洲等市場。透過今年的巴西海上技術展覽大會，我們不僅看到了全球最先進的海上技術匯聚巴西，而且也切身感受到巴西在深水技術上已經站在了世界領先的舞台，倍加感到技術必將成為主導未來海洋油氣發展的決定性因素。

目前，全球油氣技術剩餘可採儲量和待發現資源量的40%以上、油氣產量的35%左右都在海上。在過去十幾年裏，全球新發現油氣可採儲量的60%來自海上，其中深水佔近40%。全球有100多個國家進行海上石油勘探，其中對深海進行勘探的有50多個。多年來，巴西、西非和墨西哥灣一直引領全球深水勘探，其中巴西海域的深水發現佔到總髮現的25%以上，是當之無愧的深海石油生產全球領導者。最近，巴西國油宣佈，鹽下開採成本已由14美元/桶降到了8美元/桶，盈虧平衡點降到了35美元/桶以內。

我國海洋油氣資源豐富，但開發起步相對較晚，深水勘探剛起步，整體技術水平有待提高。在這種情況下，我們可以通過加強在巴西海上油氣項目的合作，鍛鍊隊伍、積累經驗、融入發展，並注意發揮優勢，爭取參加相關技術創新和研發聯盟，帶動國內深水、超深水技術裝備儘快從追趕向並跑跨越，努力實現部分領域領跑。

四、加強能源政策法規交流，推進體制機制與國際接軌

拉美地區的產油國，包括墨西哥、秘魯、巴西、哥倫比亞等，都十分重視能源領域立法建設。20世紀60年代以來，巴西先後頒佈了《石油法》《石油投資法》《烴類礦物資源法》等多部法律，出台了税費徵收、勘探/開採標準合同、標準租讓合同、仲裁等一系列法規、規章。依據法律，巴西政府建立了有效的、特色鮮明的、相對完善的油氣資源管理體制，規範的油氣礦權管理制度，有效地促進了本國油氣工業的快速發展。

在推動油氣體制改革中，巴西堅持立法或修訂法規先行，從法律法規上為投資者、經營者創造良好的營商環境，有關條款涉及市場準入、許可證發放、取消補貼、打破壟斷、區塊招投標、合同模式、税制改革、環保標準、監管程序、社會責任等。當然，從我們實地調研的情況來看，在實際運營中，由於法律條文繁雜、各類限制太多，辦事流程漫長、工作效率低下，巴西政府正在進一步調整完善有關政策規定。儘管如此，巴西改革油氣管理體制、擴大對外開放所走過的路、遇到的問題，帶有一定的普遍性，對我國深化油氣體制改革、擴大開放具有一定的借鑑意義。

因此，我們應重視與巴西能源主管部門、石油公司、諮詢公司以及大學、研究單位的交流，在完善能源政策及法律體系、改革管理體制、推動礦權開放和流轉、健全招投標程序和合同模式、加強行業監管、促進技術創新等方面，建立定期交流機制，加快我國能源法規建設，體制機制改革等與國際接軌，以更好地適應我國能源領域的對外開放和深化國際能源合作的需要。

金磚機制是新型國際關係的一大創舉，而且已經收穫了實實在在的國際合作碩果。在金磚機制下，加強中國與巴西之間的能源合作，一定能為金磚機制注入新的生機和活力。（作者為中國石油經濟技術研究院副院長）