李昊、陳攀：涉恐人員遣返暴露反恐合作軟肋

2018年以來，敍利亞局勢逐漸從全面內戰轉向反恐戰爭，在國際社會合力圍剿下，“伊斯蘭國”迅速瓦解。但與反恐戰場高歌猛進形成鮮明對比，各方處置“伊斯蘭國”被俘人員的國際合作方案長期懸而不決。這也成了當前國際反恐合作的一個軟肋。本月中旬，土耳其遣返多名來自歐洲國家的“伊斯蘭國”武裝人員，並稱未來還將遣返更多外籍武裝人員。

處置涉恐武裝人員已成為國際反恐合作的緊迫問題。其一，這次待處置人員數量稱得上是史上最大規模。“伊斯蘭國”具有恐怖主義意識形態與世俗政治訴求相結合的特點，導致極端人員最大規模的跨國聚合，2013年至2018年，超過41000名外國人加入“伊斯蘭國”，西方國家中人數最多的是法國、德國和英國。

其二，參戰各方無長期羈押涉恐武裝人員的能力。羈押場所多是位於武裝衝突地區的臨時設施，涉恐武裝人員存在有組織越獄風險。反恐本質上是人類現代文明與野蠻之間的較量，軍事勝利固然重要，但根本性地解決恐怖主義更依賴道義優勢。如果大量武裝人員未經依法公正審判而被長期羈押，或羈押場所出現嚴重人道主義危機，反恐鬥爭將面臨功虧一簣的風險。

處置涉恐武裝人員的國際合作受制於政治矛盾。首先，在國際政治層面，恐怖人員輸出國與恐怖活動受害國之間的責任分配不均衡。與歷史上國際恐怖分子主要由發展中國家流向發達國家不同，大批“伊斯蘭國”恐怖分子是從發達國家逆向輸出到發展中國家。在反恐實踐中，處置恐怖分子的責任也主要落在遭受恐怖活動傷害的發展中國家。西方社會的反恐構想可能是在完成敍利亞政治重建後，再由敍利亞處理包括恐怖分子在內的“伊斯蘭國”善後事宜。

其次，在國內政治層面，輸出恐怖分子的歐洲諸國本身也遭受過“伊斯蘭國”傷害，接收遣返恐怖分子容易造成社會恐慌、形成政治壓力。

最後，由參戰各方分別羈押涉恐武裝人員只是權宜之計，這種戰時應急措施一旦常態化、固定化，在押武裝人員很有可能淪為國際政治鬥爭的工具。本輪土歐遣返之爭正是這種危險前景的預演。伊拉克戰爭的沉痛教訓表明，在押武裝人員處置不當是滋生恐怖組織的重要誘因。

遣返涉恐武裝人員存在司法合作與公共政策短板。第一，根據歐洲議會統計，已有15個歐盟國家允許將“不忠於祖國”作為取消國籍的理由。這類做法雖減輕了國家反恐司法責任，但與聯合國安理會2178號決議提倡的由主權國家起訴和懲罰本國涉恐人員的原則並不完全一致，導致無國籍涉恐武裝人員大量出現，加劇了反恐國際合作的複雜性。

第二，歐盟國家反恐法律體系的完備程度與定罪量刑標準不一，一些歐盟國家擔心涉恐人員遣返後難以達到本國刑事證據標準，只能無罪釋放，讓他們有再次實施恐怖活動的機會。

第三，敍利亞參戰各方缺乏充分的刑事調查取證能力，相互之間存在政治分歧，難以在證據領域開展有效的資源共享與國際合作，這進一步加劇了定罪難量刑難。

第四，恐怖分子的去極端化是一項漫長、昂貴且效果有限的社會工程，歐盟國家普遍擔心涉恐武裝人員遣返之後，在服刑場所和迴歸社會過程中傳播極端化思想。

國際反恐的成效取決於國際反恐合作的成敗，這是敍利亞危機留下的深刻教訓。“伊斯蘭國”崛起的契機源於國際社會在敍利亞問題上嚴重的政治分歧和相互對立的軍事行動，“伊斯蘭國”的瓦解得益於反恐戰爭局面的形成。在打擊國際恐怖主義問題上，任何國家都無法獨善其身，試圖將恐怖主義圈禁在本國之外，試圖讓部分國家承擔過多的反恐責任，將為國際恐怖主義的死灰復燃提供危險土壤。為此，國際社會亟需建立更加公平、合理、有效的反恐政治與司法合作機制。(作者分別是四川大學國際關係學院副教授，西南民族大學研究生。基於國家社科重大課題《“一帶一路”背景下的周邊外交問題研究》階段性研究成果)